化解養老保險支付危機的制度重構

楊 萍

（四川省社會科學院，成都 610072）

一、人口轉變、制度轉軌導致養老保險面臨支付危機

（一）人口轉變帶來收支結構逆轉，養老保險基金供需矛盾突出

與西方發達國家的老齡化社會進程不同，我國在1999年進入老齡社會時人均國內生產總值還不足1000美元，2010年也才剛突破4000美元，即人們所說的“未富先老”。伴隨人均收入水平較低條件下的快速老齡化，勞動年齡人口的增長速度逐漸減緩。根據聯合國人口預測報告，從2015年開始，中國人口年齡結構將出現趨勢性逆轉，到本世紀20年代中期，中國每年將增加1000萬老人，同時每年將會失去700萬適齡工作人口，意味著人口老齡化速度加快，養老金支出規模會逐年擴大，老年贍養率將快速攀升。其直接后果是養老保險繳費者急劇減少和領取者急速增多，養老保險基金的收支結構出現根本性轉變。

（二）制度轉軌產生沉重債務，加大養老保險基金收支缺口，加重財政壓力

1995年，為了應對人口老齡化的到來，中國養老保障制度將現收現付制轉變為部分基金積累制的“社會統籌和個人賬戶相結合（即統賬結合）”模式。由于1995年前退休的“老人”個人賬戶無資金積累、1995年前參加工作未退休的“中人”個人賬戶資金積累嚴重不足，而社會統籌部分采取的是沒有結余的“現收現付”制。當社會統籌繳費不足以支付離退休職工的養老金時，直接挪用了現收的在職職工的個人積累—個人賬戶基金，不僅使企業和在職職工同時承擔退休職工養老金的支付和在職職工養老金個人賬戶資金積累的雙重任務，而且也使按新制度繳費的在職職工的個人賬戶因被挪用而成為“空賬”。養老統籌基金收不抵支的差額，靠的是財政補貼和擠用個人賬戶資金維持脆弱的平衡②2011年7月1日實施的《社會保險法》規定，基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。。截至2010年底，全國個人賬戶記賬額1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億元，總缺口達1.7萬億元。據預測，到2013年，中國養老金的缺口將達到18.3萬億元①參見由德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿、中銀國際控股有限公司首席經濟學家曹遠征等牽頭撰寫：《化解國家資產負債中長期風險》報告。。

由于養老基金統籌層次在省一級，對當期支付有缺口的地區，由財政每年向養老金短缺的省份進行轉移支付。但這一從1997年起開始的轉移支付規模不斷迅速擴大：到2011年已高達2272億元，財政累計補貼金額達1.2526萬億元②參見中國社科院《中國養老金發展報告2011》。。也就是說，2011年末基本養老保險基金累計結存的19497億元中，近三分之二來自于財政轉移支付。養老保險的財務隱憂將有可能導致政府債務危機。

（三）養老保險基金投資渠道窄、運營效率低，貶值嚴重

截至2011年底，地方管理的城鎮居民養老金結存已高達1.95萬億元。但十多年來地方養老金90%存銀行，僅有不到2%的年均收益率，養老保險基金收益率大大低于同期通貨膨脹率，也低于工資增長率③1995年-2009年，國內平均工資增長率為14.1%。。其平均投資回報率扣除掉通脹率之后，實際收益率為負值。而在2001年-2011年的11年里，全國社保基金共實現投資收益2847億元，年均收益率為8.41%。如果按照社保理事會比地方養老金投資收益率高出6%計算，地方管理的近2萬億城鎮居民養老金每年少增值額超過1100億元。養老基金投資沒有實現資源配置的代際帕累托最優，參保人員也沒有分享到國民經濟快速發展的成果。

二、政府責任擔當是化解養老保險支付危機的基礎

我國在初次分配和再分配領域，均出現了收入差距過大的問題，潛在爆發沖突的危機。基本養老基金是社會保險基金最為重要的組成部分，養老保險制度除了為老年人的生活提供保障外，還具有收入再分配功能。根據發達國家養老保險運作實踐，作為公共保險計劃，政府擔負著收支平衡的責任。而我國養老保險基金存在的問題是：由于歷史的原因和政府在基本養老保險中責任的定位存在問題，挪用個人賬戶填補基金缺口，導致保險再分配功能的混亂與制度漏洞，難以實現在制度轉軌和人口轉變條件下對低收入階層的收入再分配；而靠財政補貼填補巨大收支“窟窿”，也將越來越難以支撐快速老齡化對養老基金的需求。因此，必須從政府的責任擔當和從社會分配角度做好頂層設計，發揮保險調節收入再分配功能的基礎，化解基本養老保險支付危機。

（一）政府有責任有能力承擔制度轉軌成本，做實個人賬戶，切斷債務鏈條

基本養老保險的“個人賬戶”空賬和巨額資金缺口，源于我國人口轉變時期養老保障漸進式改革的制度漏洞。退休老職工在改革前沒有個人賬戶、企業未能足額為其繳納社保金，但傳統體制下長期實行的低工資制，實際上是扣除了勞動者個人部分收入作為社會保障繳費的分配制度，同時，企業以稅收及利潤上繳等方式為職工作了養老保險所需的必要支出，并形成部分國有資產。部分養老金的缺失，是漸進式改革中政府的責任定位缺失，是制度轉軌形成的國家對個人的欠債，個人賬戶的“空賬”運行則是無奈的“現收現付制”挪用了“后人”繳納的養老金后結果。如果不在人口紅利消失前及時補足個人賬戶，建立可持續性的養老保障體系，政府必然會難以承擔越來越龐大的社會保障成本，并可能在面臨被迫投入更大成本時帶來政府財務危機，陷入社會保障財政危機伴隨經濟增長乏力的雙重困境。

養老保險制度轉軌中歷史債務形成的轉軌成本原則上要由國家承擔，進而言之，多年來，我國財政收入的持續高位增長明顯高于企業利潤和職工平均工資增長幅度，本身就是一種更大范圍、更不合理的收入分配差距。社會保障作為一種收入再分配制度，承擔著將第一次分配后的收入差距維持在一個合理空間內的責任。因此，償還統籌基金挪用的個人賬戶基金，既是政府的責任，也與收入再分配的“補償性公平”原則相關。

政府償還制度欠債，是與我國社會經濟發展水平和財政承擔能力相適應的。多年經濟持續高速發展、財政收入迅速增長，增強了政府的承擔能力，到2011年，我國財政收入高達10.37萬億元；幾十年來，我國累積了極為可觀的財富——35萬億的國有資產——每年上萬億的國企利潤，再加上2萬多億美元的外匯儲備。以目前國家掌握的巨大財力、資源，完全有能力為基本養老保險“空賬”兜底、補足統籌基金挪用的個人賬戶基金，真正實現“現收現付”制向“部分積累”制模式轉換。

大力倡導“冬前普除禾本科雜草，春后普除闊葉雜草、補除禾本科雜草”的防治策略。若冬前禾本科、闊葉草能兼顧更好。

（二）調整中央與地方財政關系，通過轉移支付解決賬戶做實中地方配套資金問題

因經濟發展水平和人口流動等原因，各省份城鎮職工基本養老金累計結余數額差距很大，經濟落后或者勞動力流出較多的地區往往收不抵支，只能依靠中央財政的轉移支付來確保當期養老金足額發放。由于制度設計上要求社保基金收不抵支，需要中央給予財政補貼的地區安排保費配套補貼，這就成為經濟落后地區不可負擔之重。鑒于此，中央財政應根據各地經濟和社會發展水平、人口狀況的不同，公平合理地界定中央和地方的責任和經濟利益，確定好各自應該分擔的比例，更多地分擔困難地區養老保險的保費補貼，使做實個人賬戶落到實處。同時，加快深化財政體制改革，在重新劃分事權基礎上，進一步明確中央與地方的社會保障責任，并隨之進一步完善養老保險等社會保障專項轉移支付制度。隨著養老保險制度改革的深入，進一步推進養老金區域之間的流動，實現中央統一調配，用結余填補缺口，真正解決各地之間的不平衡。

（三）做大社保基金規模，增強社會保障力度

截至2011年底，全國社保基金規模為8688.4億元，與應對養老基金收支缺口的需要相差甚遠，更是與中國經濟總規模不匹配。國家應以多種方式擴大社會保障基金規模。

首先，調整財政支出結構，提高社會保障支出在財政支出中的比重。西方國家社會保障支出占財政支出的比例達30%-50%，我國僅占12%，甚至低于一些中等收入國家。我國應大力推進政府轉型和財政體制改革，調整財政支出結構，大幅度降低經濟建設支出和行政支出，提高社保支出占總支出比重。根據養老保險基金目前狀況和老齡化趨勢，我國應將這一比例大幅提高到20%以上水平。

其次，加大劃撥國有資產等，多渠道增加全國社會保障基金。2009年6月開始，國家將部分國有股的“減持”改為“轉持”，要求含國有股的上市公司，將首次公開發行股份數量的10%轉由社保基金持有，解決國有企業的“空賬”問題。至2011年底，共實現境內國有股追溯轉持74億股，發行市值554億元。這部分資金已成為社保基金“存量”的一個重要部分。目前，我國應把握時機，完善上市公司國有股劃撥制度，擴大國有股劃轉全國社保基金范圍，可以將部分國家控股過高的上市央企股權劃撥全國社保基金會，并有步驟變現充實養老金；同時，落實國有資本經營收益充實全國社保基金政策，通過收益分紅以及非上市公司國有股轉讓、實物資產拍賣等籌集資金直接充實社保基金。

擴大社會保障基金規模還有多種方式，如完善個人所得稅制基礎上社保費轉社保稅，并納入財政支出中作為社保專項支出，加大征繳力度，擴大籌集來源；發行特別國債，增加發行社會福利彩票；利用外匯儲備建立主權養老基金，充實養老儲備等等。以上方式可合理組合、靈活運用，多管齊下。

其三，通過運用市場機制提高基本養老保險資金運行效率，是做大社保基金規模的重要方面。積極穩妥推進養老保險基金投資運營，實現基金保值增值，尤其要加強地方管理的養老金的投資運營。

三、財政扶助下的市場化制度重構，是化解養老保險支付危機的根本之道

我國政府在基本養老保險方面承擔了很大的責任，是與企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險因制度安排缺陷，沒有相關配套政策的激勵和支持，發展嚴重滯后聯系在一起的。隨著老齡化的加速到來，僅僅依賴于公共養老保險計劃中的政府獨臂硬扛，養老保險體系的支付風險將不斷加劇。

市場經濟下的養老保險體系是相對獨立的，同時，社會保障是公共財政的一個重要方面，養老保障體系的完善與國家財政政策的制定和實施有著直接的關聯。因此，從根本上化解養老保險支付危機，應該給予政府與市場準確定位，調整現行養老保險制度，實現財政扶助下的養老保險制度市場化重構，是化解養老保險支付危機的根本之道，也是我國養老保險體制改革的方向。

（一）建立分工更為清晰、收入預期穩定的雙層次、多支柱養老保險體系

構建財政政策支持下的、能夠穩定未來收入預期的雙層次、多支柱養老保險體系，政府與市場應有清晰的責任范圍：國家通過公共財政和國有資產等做大社保基金、補足統籌基金挪用的個人賬戶基金、真正實現“現收現付”制向“部分積累”制轉換，從制度層面將基本養老保險基金集中管理、多元化投資，并作為養老保險制度安排中的第一支柱，構成第一層次；在養老保險體系與收入分配改革結合基礎上，將現行的企業補充養老保險發展為由用人單位或用人單位與員工個人共同出資的企業年金（在機關事業單位養老保險制度改革時與之合并為統一的職業年金），并與個人儲蓄性養老保險分別作為第二和第三支柱，共同構成養老保險的第二層次。第一層次的基本養老保險，履行公共養老保險計劃、承擔收入再分配的主要職責；第二層次的養老保險以市場機制為導向，由政府通過財政扶助，彌補政府公共產品投入不足，并創造公平的競爭環境，規范市場競爭行為，發揮市場主體的主動性和積極性，動員和激勵社會資本參與養老，同時通過市場機制作用下的多元化投資，促進企業和個人出資的商業養老保險的發展壯大，建立政府與市場運營主體在社會保障政策上分工清晰、收入預期穩定的雙層次、多支柱養老保險體系。

（二）充分借鑒國際經驗，通過財政扶助的市場化運作，發展第二層次保險為重要支撐

從世界范圍看，養老保險制度改革的趨勢是，縮小行政色彩濃厚的現收現付制、強調用人單位與個人的責任。未來我國養老保險基金的儲備與積累，將很大程度上依賴于企業和個人責任的第二層次養老保險計劃的發展。為此，政府應通過財政扶助，鼓勵企業等用人單位以企業年金與個人儲蓄性養老保險計劃參與福利資源的配置，促進養老保險體系的健康運轉。

1.大力發展企業年金。根據國際經驗，職工退休后總收入的替代率達到70%-80%，生活質量才不會出現明顯下降。國際上通行的70%-80%的替代率中，40%來自于基本養老保險，20%左右來自于企業年金，其余的則來自于個人儲蓄性養老金或雇主為雇員購買的商業養老保險等。我國社保養老金目標替代率為58.5%。但實際上普通城鎮職工的養老金替代率只有30%左右（由財政保障的公務員、事業單位工作人員養老金替代率高達80%），而企業年金的替代率大約只有5%。企業年金和個人儲蓄性養老保險發展滯后問題突出。

在支持企業年金發展上，稅收優惠通常是最有效的激勵措施。目前，無論企業還是員工投保補充養老保險，只要進入個人帳戶的資金，都要作為即期收入征收個人所得稅。在我國發展企業年金，要深化財稅體制改革，并綜合考慮社會保險籌資比例與所得稅率的關系，借鑒美國401K計劃①401K計劃是美國企業為員工設立專門養老金賬戶（401K賬戶）。員工作為投資主體，每月從其工資中拿出一定比例的資金存入這一賬戶，同時，企業一般也為員工繳納一定比例的費用。對劃撥到401K賬戶的資金及投資都是在稅前完成的，即賬戶中基金的積累和投資增值是不用納稅的，只在退休領取時要按照當時支取的數額繳納稅款（特殊情況還可以減免部分稅收）。，建立中國的“企業年金養老計劃”，對用人單位和個人存入該計劃賬戶的繳費、投資增值均免稅，只在退休領取階段繳納個人所得稅，以充分調動用人單位和個人參保年金的積極性。

2.促進個人儲蓄性商業養老保險發展。首先應引導并鼓勵國民通過商業保險為晚年準備充足的資金。西方國家的制度理念和運作模式值得借鑒。在德國，所有購買政府認可的商業性養老保險的個人，可享受養老儲蓄補貼、享受免繳所得稅待遇或享受所得稅延展優待；美國政府為沒有被企業年金覆蓋的個人提供稅收優惠計劃而建立的IRAs（個人退休賬戶），已成為美國養老金體系的最大支柱。IRAs在繳費環節扣減稅收，在提取環節征稅。在法定領取年齡的59.5歲至70.5歲之間可自由選擇提取或繼續享有稅收遞延。我國應積極探索建立適合我國國情的個人儲蓄性養老保險賬戶，鼓勵發展個稅遞延型養老保險等金融產品，允許投保人在稅前買入養老保險產品，在領取保險金時再繳納個人所得稅。

（三）促進資本市場健康發展，為養老保險基金的市場化運營創造良好環境

從全球經驗看，離開資本市場，養老基金的保值增值很難實現。這從我國社保基金在證券市場投資取得較好收益中可以看到。作為社會公共品的養老金進入資本市場，也就具有了作為市場化產品和社會公共產品的雙重屬性。因此，我國的基本養老金原則上應采取多元化投資組合運營方式，在各種不同的市場環境中獲得穩健的收益。同時，國家還應鼓勵市場化的、與資本市場更加融合的企業年金和個人商業養老保險，借力資本市場獲得更快發展。

隨著老齡化的快速到來和籌資模式由現收現付制轉為部分基金積累制，基金積累規模將越來越大，其投資運營直接關系到整個社保體系的生存和國家財政的安全。資本市場的健康發展是降低養老金投資風險的保證。政府的責任是加快金融系統的市場化改革，在債券市場和貨幣市場推進利率市場化、推出具有風險管控的金融衍生品、加快新股發行制度市場化改革和市場治理制度規范；通過在股票交易印花稅和股息紅利稅上的減免或降低稅率等稅收優惠政策，解決紅利稅重復征稅和稅負不公問題，鼓勵上市公司現金分紅，促進股市的良性循環，增大資本市場投資收益。

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