國外新能源產業發展經驗及對我國的啟示

紀玉哲

（大連市財政局，遼寧 116000）

能源是現代經濟的重要支撐，在化石能源枯竭壓力和經濟可持續發展環境要求日益提高的情勢背景下，開發、運用清潔新能源是我國能源領域發展的必然選擇。近年來，我國新能源產業取得快速發展，產業、財稅支持政策和體制也在逐步完善，但仍存在諸多制約因素值得重視，并采取有針對性的政策對策。

一、我國新能源產業發展的現狀及制約因素

（一）我國新能源產業發展現狀

新能源因其具有污染少、技術要求高、可再生等諸多特點，受到世界各國的普遍關注，特別是在當前可持續增長壓力下，發展新能源產業具有十分重要的戰略性意義。近年來，我國新能源產業呈現高速發展的態勢，在各方面的支持下，資金投入大幅增加，市場規模不斷擴大，新能源裝備制造業水平和產業化技術研發水平也迅速提升，短期內已發展成為世界新能源產業的大國。2007年，我國太陽能產業規模已位居世界第一。2008年，我國太陽能電池產量占世界的比例達到約40%，是世界第一大電池生產國，新能源占國內能源總量的比重穩步提高。盡管如此，我們依然不能放松，我國新能源產業發展還有很多瓶頸和不足需要逐步解決。根據2011年新能源國際會議上發布的全球新能源企業500強榜單，我國上榜企業數量最多，占據三分之一強；但在世界排名前10的企業中，我國僅有1家。這從一個側面反映了我國新能源產業發展質量上與發達國家還有相當大的差距，在技術上缺乏真正的核心競爭力，不具備在與發達國家新能源生產企業短兵相接的實力，在產業化問題上，也存在小而分散的問題，沒有將規模化形成競爭力。

以上分析可以看出，雖然新能源產業發展在我國已有一段歷史，但畢竟還處于新生階段。由于具有技術密集型的特點，產業進入門檻較高，同時還伴隨著巨大的創新風險、市場風險、技術外溢等壓力，其發展不僅需要市場的耐心培育，更需要國家制定詳細、系統的制度和政策來幫助新能源企業跨過艱難的初始時期。

（二）當前我國新能源產業發展的制約因素

1.法律政策體系、產業配套措施不完善。法律政策導向對于新能源產業發展至關重要。縱觀我國新能源領域的法律法規、產業扶持政策，不難發現，法律法規不夠完善，新能源產業規劃與總體能源產業規劃和電力規劃脫節，新能源產業扶持政策之間缺乏配套性，新能源產業在項目審批、定價機制、資金扶持、稅收優惠之間缺乏協調性和銜接性①參見張繼周：“我國新能源產業發展存在的問題及其對策研究”，《福建行政學院學報》，2010（6）.。在新能源產業項目開發熱情高漲的情況下，我國新能源產品品種繁多，但產品規范化、系列性差，質量參差不齊，尤其是新能源產品質量認證標準體系和監測系統缺位，不利于提振消費者的新能源產品消費信心，制約新能源產業發展和推廣應用。

2.新能源產業自主研發不足，技術倚重進口。作為技術密集度高、多學科交叉的高新技術行業，新能源產業技術開發與創新是發展新能源產業亟需面臨的重要課題。我國具備發展新能源產業的自然優勢，但在技術層面，自主研發和核心技術能力不足，降低我國新能源產品的市場競爭力，成為制約我國新能源產業發展的瓶頸。美國風電設備滿負荷發電僅需12-25米/秒風速區間，而我國風電設備則為15-19米/秒；國產各類光伏電池效率低于國際先進水平約4%，大功率風電機組、光伏發電所需的高技術含量、高附加值的硅設備和材料90%依賴進口。與此對應，我國專門從事新能源產業技術研究機構和實驗室相對較少，同時具備新能源產業高端技術研發和技術管理能力的復合型人才更是大量缺乏，而基礎研究、應用研究、材料研究、產業化研究和建設資金缺乏長期、持續保障，則嚴重阻礙我國新能源產業的自主研發與創新。

3.國內需求薄弱，缺乏市場保障。與政府和企業積極刺激新能源供給形成鮮明對比的是，我國新能源產品市場需求薄弱。一方面，我國新能源產業開發自主技術不成熟，產品成本較高，與傳統能源產品相比的市場競爭力差，國內市場消化新能源產品份額狹小。2010年，我國的光伏電池產量占全球總產量約50%，形成反差的是，我國生產的光伏電池出口比例卻始終保持在95%左右，多年來變化不大。數據顯示，中國的光伏發電裝機容量2010年末為893兆瓦，但占世界的份額僅為2.2%②參見英國石油公司：《世界能源統計回顧》，2011。另一方面，市場發育不成熟，市場競爭無序化，沖擊了優秀產品的普及率，公眾利用新能源產品信心不足。

4.缺乏整體引導，管理混亂。就整體水平而言，我國新能源產業發展仍處在初期階段。從新能源產業發展規律看，前期投資大、規模效益明顯，但由于缺乏整體規劃和引導，配套設施不完善，我國新能源投資建設具有較大的盲目性與短期性。大量中小型企業涌入新能源行業，企業規模小、資金不夠雄厚、技術落后，重復建設嚴重，局部產能明顯過剩，產業鏈發展極不平衡。企業投資遠未達到規模經濟要求，投資收益低下且造成嚴重的資源浪費。統計表明，截至2011年底，我國風電并網容量僅占風電裝機總容量的76.7%③參見國際環保組織綠色和平、中國資源綜合利用協會可再生能源專業委員會和全球風能理事會：《中國風電發展研究報告》，2012.。此外，我國國家能源局、科技部、工業與信息化部、發改委等部委對新能源產業都具有管轄權，容易形成多頭管理，資金分散，重復建設，嚴重削弱了國家對新能源的宏觀調控力度。

5.財稅激勵機制不健全。縱觀我國新能源財稅政策，不難發現，支持我國新能源產業發展的財稅政策機制尚未形成健全體系，缺乏針對性、系統性和完整性，政策效果遠不如預期。目前，我國出臺多項關于新能源產業規劃和政策方面的財稅優惠，但這些優惠政策措施存在明顯的地區和行業差異，不利于新能源產業結構優化和協調發展。而且，我國現行稅制大多采用稅收減免的單一措施鼓勵新能源發展，只是針對新能源的研發、投資和生產環節，而針對新能源產品的消費補貼和優惠措施較少，缺乏政策工具之間的分工與協調，未能形成長期穩定的政策機制。在新能源財稅優惠涉及的稅種上，主要集中在增值稅、企業所得稅、關稅上，未能充分發揮其它稅種的調控與激勵作用。

二、國外發展新能源的經驗

1.建立完善的法律法規體系。以法律形式規范新能源產業發展的扶持政策，對于推進新能源產業發展和保護生態環境極為關鍵。如美國出臺能源法案和制定重大發展計劃推動新能源產業發展。美國1978年出臺的《能源稅收法》明確規定，太陽能、風能、地熱能發電投資者享受25%-30%不等的所得稅抵扣，《能源政策法》、《美國能源政策》、《能源獨立和安全法案》、《能源意外獲利法》、《氣候變化行動計劃》等發展計劃共同構成美國新能源戰略、法規、實施協調一致的能源法律法規體系，為推進美國新能源產業發展和能源安全起到巨大保障作用。

德國政府也從戰略高度制定系列能源法案和開發計劃，確保其新能源產業健康有序發展。1990年以來，德國先后出臺《可再生能源法》、《環境相容性監測法》、《可再生能源發電并網法》，對不履行《可再生能源法》和破壞生態者，制定大量嚴格的可再生能源份額標準和環境標準進行制裁，形成比較完備的可再生能源法律體系。

2.建立強有力的實施機制。歐盟推進新能源產業發展的實施機制包括三個步驟。首先，明確新能源發展目標。2001年，歐盟委員會就將歐盟區電力行業RES比重總體目標設定為2010年達到22%，并逐一明確各成員國發展目標。其次，設立不同類別的新能源產業發展支持計劃。其中，5年能源發展框架計劃旨在促進RES技術進步，ALTENERII計劃旨在克服RES技術發展中的中試與商業化之間的技術障礙。第三，建立定期檢查與評估制度。依據《可再生能源白皮書》，歐盟對成員國可再生能源發展情況每三年進行一次評估，內容集中于各成員國階段性目標實現情況，已采取和擬采取政策措施，貫徹歐盟有關指令情況等。此外，美國、日本以及眾多發展中國家也都依托各種研究機構、協會、研究中心為平臺，如國際太陽能協會、美國可再生能源理事會、希臘可再生能源研究中心，促進新能源技術研發、交流與合作。

3.實施系統的激勵政策。在國家層面制定并實施系統激勵政策極大推動了歐美國家新能源產業發展。新能源開發初期資金投入大，運行風險高，產品價格難以體現低排放與可循環等優點，與傳統能源競爭的價格優勢不明顯。通過采取減稅、信托基金、生產補貼、低息貸款等財稅激勵措施，美國政府試圖降低新能源產品成本及相關服務價格，激勵新能源產業發展。21世紀以來，為擴大新能源市場，美國要求2011年聯邦機構使用新能源比例達到總能耗的7.5%，發揮鼓勵企業和公眾從事新能源開發和使用的示范效應。在歐盟諸國中，有11個實行新能源發電優惠定價制度，9個對新能源發電企業實施投資補貼和稅收減免，4個實行新能源發電配額比例制度，2個實行招投標制度。

4.加強研發力度、提升科技創新。德國憑借雄厚的研發資金領跑世界新能源高端技術。2005年，為推進太陽能、風能、地熱能等領域研發，德國政府追加9800萬歐元的研發資金，其中，復興銀行在2000年-2005年間為太陽能項目提供7141億歐元的投資信貸和其他優惠貸款。2008年7月，德國聯邦教研部為有機光伏能源供給項目投資1600萬歐元，2009年，德國政府在第二個經濟振興規劃中斥資5億歐元開發電動汽車。雄厚的研發資金、絕對的技術優勢和完善的保障機制有機結合，為德國新能源核心競爭力形成、產業化發展、商業化運營奠定良好基礎。

5.培育與擴大需求市場。為培育和擴大新能源產品的需求市場，英國的配額制和德國的固定電價制度效果較為明顯。作為一種市場機制，英國的配額制培育了成熟的電力市場，明確了新能源發展的整體目標，不僅可以完全整合可再生能源發電商進入電力市場，而且通過輔助性的電力交易市場（證書交易）制度，降低了新能源企業成本，實現了市場競爭和擴大可再生能源電力規模，推動了其新能源發電產業的快速發展。德國的固定電價制度，要求電網企業必須按照政府劃定的可再生能源電力市場價格，購買可再生能源發電企業的電力。固定電價制度下，德國的可再生能源發電商能夠預期收益與成本，極大地激發了開發商參與的積極性。國家的電價扶持保證，刺激了各種可再生能源技術、設備向國產化發展，增強國家可再生能源生產能力。

三、國外發展新能源政策措施對我國的啟示

1.建立科學、完善的法律法規體系。分析歐美發達國家新能源領域政策與措施可以發現，雖側重點各異，但政策框架基礎和配套措施存在共同點，即法律法規和管理體系完備，并有效實施。為推動我國新能源產業可持續發展，應以法律形式固定新能源產業扶持政策，建立戰略、法規、實施協調一致的新能源系列法案。具體而言，應研究設計適合我國國情的《并網法》，并在此基礎上制定新能源份額標準，明確政府、企業、公眾購買使用新能源的法定義務；為確保新能源戰略和法律的有效實施，國務院有關部委可以制定相應的法規，對不履行新能源各項法律和破壞生態者，按其情節，對其實行經濟、行政以至刑事的制裁與懲戒。

2.建立政府主導的強力實施機制。一是確立新能源戰略政府主導實施。能源戰略是國家發展的核心戰略，只有把發展新能源提高到戰略高度，作為一項基本國策由政府主導實施，才能激發各研究機構和企業積極投入到新能源技術研發和產品生產當中。我國應確立適合我國國情的新能源發展目標和支持計劃，在政府宏觀政策指導下，制定新能源可持續發展戰略，引導新能源行業發展，合理規劃，不偏失方向，不重復建設。二是健全制度標準，促進新能源政策與技術政策結合，健全新能源類產品質量認證標準及監測系統，建立國家級的新能源設備檢驗中心，促進新能源產業有序健康發展。

3.實施系統的財稅激勵政策。在已有新能源財政補貼的基礎上，不斷加大偏遠地區、特定新能源產業的財政補貼，增加新能源技術研發、專業技術人才培養、自主知識產權研發的財政支持力度，增加新能源產品的消費補貼；擴大可再生能源發電配額制度的使用范圍，與政府采購制度結合使用。在政府財政預算立法中，直接規定政府購買可再生電力的份額和標準，樹立政府帶頭使用新能源產品的典型，激勵和帶動企業和公眾廣泛使用新能源；擴大針對新能源的稅收優惠作用面，使稅收優惠貫穿于新能源研發、建設、生產和消費四方面，促進新能源產業結構優化和協調發展。研究開征針對新能源的專門稅種，使新能源產品區別于其它產品，發揮稅收優惠政策效應。

4.加強研發力度、培養專門技術人才、掌握核心技術。增加政府新能源領域研究開發支出，匹配以式樣的激勵政策和項目計劃，以新能源實驗室和研發基地為平臺培養新能源技術高端人才；重視新能源科技創新體系建設，大力支持擁有自主知識產權的對外合作研發，提高新能源產業技術研發和創新能力。積極開展國際交流與合作，引進國外先進技術和優秀人才，鼓勵企業通過CDM機制獲得發達國家的新能源技術。

5.加強新能源市場培育。注重挖掘新能源潛在市場，引導用戶新能源產品消費需求，帶動新能源供給和生產。首先，建立固定電價激勵制度，不斷擴大新能源市場，增強新能源發電企業的活力和信心，激發企業加強技術研發、降低發電成本、提高產品質量，促進產業鏈升級。其次，實施綠色營銷與綠色采購制度。調查顯示，我國94.2%的城市居民愿意購買更高價格的綠色電力，60%的企業也愿意出于增進企業形象考慮為綠色電力支付更高價格。這表明我國亟需各種政策手段和方法去挖掘綠色電力消費的潛在市場。因此，加強節能環保宣傳，強化公眾意識，聯合社會公益團體，通過媒體、宣傳單、環保活動等方式專門宣傳、推廣節能環保和新能源政策，強化公眾節能環保意識，將為新能源產品推廣應用創造良好條件。

〔1〕閆金定.我國新能源發展思考和建議[J].中國基礎科學，2010年第3期.

〔2〕沈洊，潘寄青.可再生能源的激勵措施—美、日、德三國的實踐模式及其啟示[J].江西社會科學，2009.1.

〔3〕黃速建，郭朝先.歐盟發展可再生能源的主要做法及對我國的啟示[J].世界經濟導刊，2005，（8）：65-66.

〔4〕吳杰，顧孟迪.可再生能源支持政策的國際比較及啟示[J].經濟縱橫，2006年第11期.

〔5〕國際環保組織綠色和平、中國資源綜合利用協會可再生能源專業委員會、全球風能理事會：《中國風電發展研究報告》，2012.