港城關系演變特點及對港口城市發展的啟示

唐宋元

內容摘要：港城關系包括港城之間的經濟關系、地理關系、管治關系與文化關系，這些關系具有多樣化與復雜性特點，且始終處于動態變化之中。港口城市應準確把握港城關系演變的特點，在制定城市發展戰略中，既重視港城關系，又不能夸大港口的作用，最大限度地促進新型港城關系構建。

關鍵詞：港口 港口城市 港城關系

港城關系是影響港口城市發展的重要因素，有時甚至是決定性因素。港口城市建立之后，有興有衰，而其興旺不一定就是由于它的港口功能，比如紐約，而其衰落卻往往與其港口失去了歷史的輝煌有關（王輯憲，2010）。毫無疑問，港口是港口城市的戰略資源，港城關系處理得當，就能促進城市經濟發展并提高城市的集聚與輻射能力；反之，則有礙城市的健康發展。本文梳理港城關系的有關問題與理論，并就港口城市發展提出相關政策建議。

港城關系的內涵

港城關系就是港口城市與其轄區內港口之間的相互需求、相互影響和相互制約的關系。港城關系的性質、規模、范圍、特點處于動態變化之中，在政府與市場的共同作用下，港城關系不斷調整，以適應港口城市及所在區域經濟發展的需要。

港城關系主要包括四個方面：經濟關系、地理關系、管治關系與文化關系（王輯憲，2010）。經濟關系是指港口與城市為實現各自的經濟利益而結成的關系；地理關系是指港口與城區的空間布局關系；管治關系主要指港口城市對港口主體及其經濟活動的管轄及管理關系；文化關系是指港口文化與城市文化的相互滲透、相互影響、相互碰撞、共同成長的關系。

港城關系演變的主要特點

在不同時空，港城關系呈現不同的演變規律與特點，總括起來，主要有以下幾個方面：

（一）相容性

港城關系的相容性體現在港口與城市相互需求、相互作用和共生共榮等方面：城市需要港口提供便捷的客運或貨運服務；港口需要城市提供貨源、基礎設施及各種人才與技術支持；港口經濟是城市經濟的重要組成部分；港口作為城市的核心資源與比較優勢，是帶動城市產業結構優化升級的重要因素；港口發展與城市發展互為因果、相互促進，推動港口城市規模擴張與功能完善；港城同處一個地理區域，有助于共享基礎設施（如交通、水、電、氣、教育、居住等）；港口文化與城市文化相互滲透與融合，生長出獨具特色的港口城市文化。

港城關系相容的深層原因在于，港口作為物流的重要樞紐，是城市產業發展的重要依托，城市利用港口便利，吸引各種要素的集聚，進而提升城市對周邊地區的輻射能力。

（二）沖突性

盡管港城關系總體來說是互動包容的，但也不能忽視港城關系之間相互沖突、相互制約的一面，尤其是在城市經濟發展到一定階段之后，沖突性有可能變為主導。港城關系的沖突性體現在：港口與城市共同競爭有限的土地、岸線、水與能源等自然資源；港口運營所帶來的污水、粉塵、廢氣、噪聲、交通擁堵等會影響到城市的人居環境；來港船舶在港口水域排出的壓載水及運輸的貨物會帶來外來物種的入侵問題：破壞生態環境、威脅居民健康和危害經濟發展（劉翠蓮，2009）；地理關系緊張。隨著港口城市的擴張，原先作為港口的濱水岸線成為城市的中心區及重要的景觀資源，迫使港口不斷外遷；城市發展到以服務經濟為主體的階段之后，港城經濟關系進一步弱化，城市對港口的依賴性降低。

港城關系沖突性的深層原因在于，港口與城市所追求的目標有差異。港口追求其經濟腹地而非所在城市物流價值的最大化，城市也追求經濟效益，但更強調經濟效益與社會效益的統一。港口與城市在目標追求上的不同，導致這兩個活動中心在工程設施建設和功能兼容上發生沖突（許長新，2004）。

（三）復雜性

港城關系的復雜性表現在，對于不同的港口城市，港城之間的經濟關系有大有小；地理關系有遠有近；管治關系有寬有松；文化關系有深有淺。

1.港城關系的強度與港口類型有關。根據港口、所在城市與內陸腹地的關系，可將港口分為三種類型：

第一，貨物中轉型港口。該類型港口運輸的貨物主要不是來自所在城市，港口的經濟貢獻主要局限于港口產業本身。比如秦皇島是一個能源（煤與石油）中轉港口，但其本身不生產能源，也不加工能源（王輯憲，2010）。

第二，臨港加工型港口。該類港口與所在城市關系密切，城市的臨港產業為港口提供了主要貨源。

第三，混合型港口。港口貨源既來源于城市本身的加工制造業，也有很大部分來自內陸腹地或水水中轉。該類港口與所在城市的關系較為密切。

此外，港口貨物類型也在一定程度上決定著港城關系的重要性。有些港口因承擔部分重要戰略物資運輸而顯得尤為重要，比如洋山港承擔50%左右上海市居民天然氣運輸；廣州港承擔了廣東省60%煤炭、40%油品和30%糧食的中轉任務。

2.港城關系的演變趨勢具有多變性。港城關系的演變趨勢不是簡單的“港興城興、港衰城衰”，而是具有多種可能性。總結港口城市發展與興衰的歷史，可以歸納出四種演變趨勢模式（高宗祺、昌敦虎、葉文虎，2010）：

模式一：港興城興。港口城市充分利用港口優勢，積極發展加工制造業和各種服務業，制造業與服務業的發展反過來又強化港口的軟硬件條件，進而實現港城互動協調發展。香港是這一模式的典型代表。

模式二：港興城衰。當港口產業成為城市主導產業，形成港口城市對港口產業的過度依賴，如果城市其他產業沒有發展起來，或者由于片面追求港口發展，人居環境惡化，城市很可能因缺乏吸引力而衰落。法國的勒哈佛市屬于這一模式。

模式三：港衰城興。港口一度在城市發展的早期扮演十分重要的角色，后來被更有優勢的其他港口所取代，但是港口城市依托第三產業如航運服務、物流服務、金融服務、信息服務等的發展，成功實現城市產業升級和功能轉型。倫敦和紐約屬于這一模式。

模式四：港城同衰。盡管港口在城市發展的早期發揮過重要作用，但由于城市不適應經濟發展與技術進步的新要求，或者未能抓住重要歷史機遇，導致其在國內外分工體系中無法占據有利地位，當港口衰落的同時城市也隨之衰落，比如英國的利物浦。

港口與城市發展具有各自不同的影響因素，因而結局自然不完全相同。港口發展主要取決于地理位置、自然條件、腹地貨源及城市臨港產業的發展等因素，而港口城市的發展則受制于區位條件、產業結構、城市人口、科技創新和國家政策等因素。

（四）階段性

從港城經濟關系來看，根據城市所處的經濟環境（即農業、工業及服務業在世界經濟中的支配地位），可將港城關系分為四個階段：農業經濟時期（工業革命以前）。農產品是主要的貿易對象，毗鄰農產品生產地的港口城市得天獨厚，逐漸發展成為商業與運輸中心，這時的港城關系較為簡單；工業經濟前期（工業革命開始至二戰）。在科技革命和工業革命的推動下，以輕工業為主的工業體系逐步建立。海外貿易的擴張使港口在工業化前期隨著貨物運輸量的猛增而獲得快速發展，這時港城關系開始走向復雜；工業經濟后期（二戰以后至20世紀末）。大量臨港重化工業（如鋼鐵、重型機型、石油化工等）的出現，使港城關系發展到歷史頂峰，港口優勢讓許多沿海地區集聚了全球最大的城市群或經濟圈；服務經濟時期（21世紀以后）。第三產業成為城市產業發展的核心，與第二產業嚴重依賴港口的運輸功能不同，第三產業除少部分（如濱海旅游和郵輪服務等）之外，基本上不需要港口活動的參與。

當然，上述分析只是一般情況，不是所有的港口城市都遵循這樣的港城關系發展規律，比如深圳就是例外。比較而言，工業經濟時期港城關系最為重要，原因在于港口作為物流的重要節點，是實現工業品價值的重要條件。

港城關系演變對港口城市發展的啟示

（一）制定城市發展戰略必須重點關注港城關系發展

制定城市發展戰略的目的在于明確城市長遠發展的定位、目標、任務、策略與手段，為此要處理好近期與遠期、周邊與自身、經濟與社會、資源與需求、現實與可能等各種關系，但對港口城市而言，必須將港城關系擺在重要位置。港口是港口城市發展的比較優勢與核心資源，即便隨著城市經濟結構的轉型，港口已失去往日的重要性，但港口發展所累積與沉淀的港口文化仍然是城市不可多得的寶貴財富。制定城市發展戰略必須動態把握所在城市的港城經濟關系、地理關系、管治關系及文化關系的不同特點，做到既發揮好港口的重要作用，又不夸大港口對城市的影響。

（二）制定港口發展戰略必須考慮港城關系的階段性

當前國內許多港口城市將港口地位拔到不應有的高度，紛紛提出宏大的港口發展戰略，大上項目，上大項目，不切實際地追求港口規模擴張，變港口競爭為吞吐量之爭，使港口發展落入了“低水平重復、粗放式發展”的誤區。前述分析表明，港城關系的重要性因城而異，因時而異，不是所有的港口城市都可以提“以港立市”戰略。對于處在工業化后期的城市而言，港口原有功能對城市的作用是遞減的，必須轉變發展思路，大力發展基于港口的現代航運服務業，配合城市產業升級，實現“港衰城興”的美好愿景。

（三）促進港城關系互動協調發展以構建新型港城關系

如前所述，港城關系既有相容的一面，也有沖突的一面，為此必須消解港城之間的矛盾與沖突，促進港城關系互動協調發展，構建和諧的新型港城關系。建立新型港城關系必須堅持科學發展觀，通過人口、資源與環境的協調發展，促進港口與城市的可持續發展。首先應提高港城產業融合度，發揮港口對城市產業的帶動作用，加快發展臨港產業及臨港專業市場；其次，應合理安排港城空間布局。對舊港區，要加強交通及環保設施建設，最大限度減少港口對城市生活的影響，在港口遷移及舊港開發過程中，注意保護港口歷史文物；對新建港區，應加強規劃引導與環評，科學安排港口區域的功能分區，完善港口區域的各項社會功能，吸聚港航發展要素，構建“資源節約型、環境友好型”港口型城區（茅伯科，2007）。最后，順應國際港口發展新趨勢，建設好“綠色港口、低碳港口和智慧港口”。港口發展不能以犧牲良好人居環境為代價，港口作業要提高效率、降低能耗，提倡循環經濟與低碳經濟。

（四）健全港口管理體制是構建新型港城關系的關鍵

2004年《中華人民共和國港口法》的頒布實施使地方政府擁有了自主發展港口的權利。但在如何發展港口的問題上，不同城市有不同的考慮與作法。因而，各地的港口管理體制大不相同，有些城市設置專門的港務局管治港口，如廣州；有些城市將港口與交通局合并，即所謂的“大交通”，如上海與深圳；有些將港口與口岸合并設置港口口岸局，如大連等。筆者認為，港口不宜設置單獨部門來管治，應該由一個權限更大、管轄范圍更廣的部門來管治較為合理，比如舊港區改造涉及很多部門的事權，光靠港務局協調難度很大；港口集疏運體系的建設需要水路、公路、鐵路等多個部門的協同配合才能完成；集裝箱多式聯運及現代物流的發展對港口物流提出了更高要求，光靠港務局很難實現物流資源的有效整合。健全的港口管理體制必須做到“決策科學、政企分開、統一高效”，既發揮政府港口決策部門對港口發展的科學規劃與戰略引導作用，又能支持港口相關產業有序競爭、共同發展。

參考文獻：

1.王輯憲.中國港口城市的互動與發展[M].東南大學出版社，2010

2.劉翠蓮.遼寧省生態港口群建設與對策研究[M].人民交通出版社，2009

3.許長新.港航經濟系統論[M].海洋出版社，2004

4.高宗祺，昌敦虎，葉文虎.港口城市演變趨勢的剖析及可持續發展戰略選擇[J].中國人口·資源與環境，2010（5）

5.茅伯科.現代化港口型城區的性質、特點及功能[J].港口經濟，2007（9）