企業資產重組的稅收政策取向研究

李維萍

(東北財經大學 財政稅務學院/地方財政研究中心，遼寧 大連 116025)

一、引言

稅收“楔子”對經濟的扭曲嚴重，將導致生產者與消費者都無法享受的福利損失，即稅收的額外負擔。因此，稅收應保持相對的“中性”。稅收可能影響公司的財務決策，特別是個人所得稅和企業所得稅制度，因此，以重組方式發生的投資在課稅時可能發生，而在不課稅時可能不發生，這就是以稅收利益為導向的投資行為。如果重組另一公司在稅收上是有利的，那么稅制在這一方面是非中性的，人們可以稱之為稅制的“資產重組中性”缺乏。從這個角度而言，不應當給予資產重組行為過多的稅收優惠。

然而，有關企業資產重組動機原理的討論中，所得稅制對公司資產重組的激勵效應一直是至關重要的因素，這一效應在發達國家被稱為“稅收協同效應”。資產重組過程中，收購企業可以利用被并購企業的虧損結轉，從而獲得稅收節約;可以通過并購的“合作保險效應”提高債資比例，從而充分發揮財務杠桿的節稅效果;由于對股息的經濟性雙重征稅，為了防止權益受困在企業中，可以通過資產重組將股息支出轉化為資本利得，從而享受資本利得課稅較輕的稅收益處。除了以上企業資本結構方面的所得稅和資本利得稅考量之外，在有些國家，營業稅也是并購動因之一，營業稅屬于多環節流轉課稅，由于企業交易內部化可以避免在中間階段繳納營業稅，于是常常導致縱向關聯的企業通過資產重組實行一體化。

由此可見，如何結合實際，定位國家在資產重組中的稅收政策取向，具有重要的理論與實際意義。

二、關于企業資產重組稅收激勵的不同觀點

Eckbo［1］指出，稅制中(尤其是所得稅中)一直存在刺激公司并購和重組的因素，以獲得稅收利益為目的而進行的公司并購重組是納稅人與稅務機關的“零和博弈”。經濟學家對稅收政策取向的觀點有所不同。

1.支持給予資產重組稅收激勵的觀點

(1)從生產效率角度分析資產重組。經濟學家們運用了大量微觀經濟學理論，通過規模經濟(針對橫向并購)分析，指出并購重組導致規模報酬遞增的結論，原因在于“學習效應”使得優勢企業的技術和管理優勢向劣勢企業傳遞。通過壟斷利潤［2］和制度經濟學的交易費用理論［3］(針對縱向并購)分析，指出優勢企業以企業組織的內部交易取代了市場交易，縱向并購的頻率取決于市場法制的完備性和契約功能的有效性。通過管理效應的同構性和資源優化配置［4］分析，得出結論:企業并購可以提高生產效率，企業并購可以在某種情況下達到帕累托改進。

(2)從社會福利角度分析資產重組。運用了帕累托最優、外部性理論［5］和新古典經濟學的局部均衡福利理論。通過分析，得出以下結論:其一，在社會上存在不良外部性的情況下，企業并購重組可以內化社會成本，其前提是企業以利潤最大化為目標。在這里把企業并購看做是一種制度性安排，作為內化社會成本的手段或方式而賦予企業并購重組以獨特的社會意義。其二，拋開單個案例，將企業并購作為一種經濟現象，從社會層面來看，企業并購重組具有增加社會福利的可能性。

從上述分析可以看出，企業并購不僅是一種企業行為，也是一種社會行為，它的市場性結果給社會福利帶來影響。既然公司資產重組可以提高生產效率，有增進社會福利的可能，對產業結構重構具有有益作用，那么對資產重組行為的稅收優惠就是社會性優化，從而達到私人市場體制自身無法產生的最優資產重組數量。根據奧爾貝奇和理蘇斯的觀點，運用稅收激勵的資產重組可能會通過消除稅收方面的損失而促進更有效率的行為。此外，詹森的“自由現金流理論”以及Masulis和Trueman［6］的“受困權益模型”都說明了傾斜于資產重組的稅收政策導致的重組交易動因。

2.反對給予資產重組稅收激勵的觀點

(1)從負外部性角度分析資產重組。如果在稅制中存在“非中性”的傾向于公司并購重組的行為，當這些公司資產重組活動涉及到真實資源的使用或通過增加經濟系統中其他部門的稅收而造成稅收體系的扭曲，并且這種負外部性明顯時，那么它們對于整個社會而言就是不可取的。基于稅收目的資產重組導致產業結構無法達到最優稅前收益的直接資本投資。

(2)從資源再分配角度分析資產重組。資產重組中的要約溢價主要來源于稅收節約，稅收引致的財務協同效應對公司投資決策產生影響，這種稅制的“缺乏中性”將導致私人收益和社會收益的偏離，產生效率損失。稅收所發揮的作用在一定程度上代表了從大多數納稅人手中取走資源，轉給了被并購企業的股東，形成了不公平的資源再分配，從而使眾多納稅人的利益受到損失，而少數股東獲得要約溢價的超額利益。

更有學者認為，在以往很長一段時間里，稅制的發展情況是高法定稅率，同時附加大量稅收激勵來縮小稅基，稅制的這種基本不對稱性對大公司有利，可以面對低預計平均稅率和邊際稅率以及低資本成本，然而大公司基于其擴張性的組織結構，與富有彈性的小公司相比，它轉變供求狀況的適應能力相對遲緩，那么偏袒于大公司的稅收政策可能會阻礙宏觀經濟增長率和結構調整。而20世紀80年代后期許多國家的稅制改革，其共性是從高法定稅率和窄稅基向低法定稅率和寬稅基轉移，這可以看做是減少以往稅制中內在的“資產重組偏袒性”。

三、我國企業資產重組現狀與稅收政策取向

在認識一般經濟規律的基礎上，判斷不同經濟周期的發展特征，并及時調整稅收政策取向，從而形成具有針對性和方向性的政策思路，這是促進資源有效配置和優化產業結構的關鍵。我國當前經濟構成中，中小企業比例偏重，它們無法發揮規模經濟的效益，無論是在生產、銷售、人力資源和財務上，還是在研制開發上，都缺乏經驗優勢和專業效應優勢。公司通過資產重組擴大規模經營與提高競爭能力，是企業立足于國際經濟舞臺的重要經營策略之一。因此，筆者建議在不嚴重扭曲經濟體系的前提下，給予一定激勵的稅收政策取向。同時，注重探討這些激勵政策的實質效應，是否確實提升企業所有者與經營者的資產重組意愿。此外，強調“實質重于形式”原則，堵塞公司籍資產重組之名、行節稅之實的漏洞。

1.通過財稅政策，促進中小企業資產重組，形成規模經濟，共同抵御風險

在2012—2013年經濟增長速度放緩的情況下，作為中國經濟重要組成部分的中小企業，很多企業陷入了生存發展的困境，并且暴露了致命弱點。其一，缺乏產業安全意識。中小企業特別是出口加工型企業被外力重創，企業生存和發展全部依賴跨國公司和國際市場的“恩賜”，自身沒有任何防御能力。其二，缺乏產業競爭力。在中小企業中，出口加工型企業和重污染企業兩部分占據較大份額，缺少長期規劃的戰略認識和核心競爭力。其三，缺乏自主創新能力。其四，缺乏產業投資規劃。產業投資規劃不是產業規劃，是投資與產業之間的績效考評和銜接機制;對于中小企業特別是中型企業，需要通過產業投資規劃引導其進行增強自身產業安全和提高產業競爭力的投資。

針對這些問題，如果放任大量中小企業在這種自由競爭環境下破產倒閉，將導致資源的直接損失。從長遠發展和培育市場的角度考慮，如何制定有效的稅收政策，為中小企業通過資產重組進行產業重塑、做大做強和提高產業競爭力，給予積極支持。當前，國家已經頒布一些激勵性的財稅政策，例如，國務院辦公廳2013年1 月頒布的《關于強化企業技術創新主體地位全面提升企業創新能力的意見》 (國辦發［2013］8號)指出:加大對符合條件的創新型企業市場化并購重組的支持力度，支持科技成果出資入股并確認股權。重慶市人民政府頒布了《關于大力發展民營經濟的意見》 (渝府發［2012］62號)，在加強財政支持方面指出:市政府每年設立20 億元規模的支持非公有制經濟發展的專項資金，重點用于技術改造、先進設備引進、上市企業的重組扶持和“走出去”獎勵等。在稅收優惠政策方面指出:資產重組過程中涉及的不動產和土地使用權在企業內部轉讓不征收營業稅。此外，2011—2013年多個省市和行業在發展規劃中都提到了“通過參股、控股、兼并、收購和聯盟等方式做大做強”。例如，國家工商行政管理總局2012年4 月頒布的《關于推進廣告戰略實施的意見》 (工商廣字［2012］60 號)指出:鼓勵具有較強實力的廣告企業進行跨地區、跨媒體、跨行業和跨所有制的兼并重組，促進廣告資源的優化組合、高效配置和產業升級。由此可見，國家和地方在通過資產重組形成規模經濟方面，激勵性的財稅政策取向是非常明晰的。

然而，我國在《財政部國家稅務總局關于企業重組業務企業所得稅處理若干問題的通知》(財稅〔2009〕59 號)中，對優勢企業并購虧損企業方面的稅收規定比較嚴苛。以美國為例，納稅人經常收購贏利水平極差，甚至虧損的股票、債券和其它金融工具，利用美國稅法中有關經營虧損和資本利虧彌補的規定，有效減輕稅負［7］。這其中較大的受益者是中小企業、合伙企業、信托公司和基金等，尤其是初期研發費用高昂的高風險企業。由于納稅人不畏虧損，因而對這類投資比較踴躍。因此，從全局看，美國政府雖然損失了部分稅收收入，但可以使其它政策得以實施，在總賬上還有賺頭。而我國則規定:只有符合特殊性稅務處理的企業合并，可以結轉虧損。特殊性企業合并要求企業股東在該企業合并發生時取得的股權支付金額不低于其交易支付總額的85%，以及同一控制下且不需要支付對價的企業合并。即使符合了這一要求，也不能由合并企業全部彌補被合并企業的虧損，而是有限額的彌補，由合并企業彌補的被合并企業虧損的限額=被合并企業凈資產公允價值×截至合并業務發生當年年末國家發行的最長期限的國債利率。這就可能導致某些初期發展不利的中小企業破產倒閉，形成資源的實際浪費，因此，稅制中的稅損彌補規定應當適當寬松，使這些前期虧損的企業具有商業價值，從而與優勢企業形成資產優化格局。

2.通過稅收政策，促使企業通過資產重組優化產業結構和資源配置

資產重組是打破行業壁壘，實現部門和行業轉移的一種有效手段，它與直接投資和轉產相比，更為迅速有效。資產重組和存量資本優化可以實現多方面的經營戰略，其一，企業通過兼并、收購、合并、接管、資產置換和交叉控股等方式，可以實現多元化經營戰略和擴展型規模經濟戰略。其二，企業通過向其它行業并購、參股、控股和租賃等形式，實現向新行業和新領域滲透的經營戰略。其三，企業通過分立、資產剝離、協議轉讓、債務重組和對外租賃等方式，實現退卻型戰略和進行產業轉移或產品結構轉換。

稅收政策的科學、適度和系統性運用，是政府發揮產業規劃與扶持職能和引導企業戰略性資產重組的重要工具。目前，河南省等地已經出臺了一些鼓勵企業戰略性重組的財稅優惠政策。在財政部頒布的《關于貫徹落實十七屆六中全會精神做好財政支持文化改革發展工作的通知》(財教［2012］33 號)指出:加快推動文化領域結構調整，盤活存量，優化增量，合理配置文化資源，積極鼓勵和引導國有文化企業組建跨地區、跨行業、跨所有制的企業集團;加快國有文化企業合并、重組、股改和上市步伐，努力形成以公有制為主體、多種所有制并存的發展格局。

然而，我國企業所得稅方面的一些規定阻礙了存量資本優化的進程。在國際上，只要符合“資產經營持續性要求”和“股權持續性要求”，那么被重組企業在資產重組之際獲得的所得是免稅的，也就是“免稅重組”，實際上這種“免稅重組”是一種遞延納稅。我國也采用了這一國際通行慣例，符合條件的重組被稱為“符合特殊性稅務處理的重組”，但是法規的字面定義比較嚴苛，例如，企業合并要求企業股東在該企業合并發生時取得的股權支付金額不低于其交易支付總額的85%，以及同一控制下且不需要支付對價的企業合并。基于不同并購方式獲得稅收利益的難易程度不同，針對免稅合并而言，企業合并時根據《公司法》操作的，它的法律性要求強，企業極少因為稅收因素從而導致公司失去法人資格，因此，應當放寬法規的字面規定。可以斟酌將獲得免稅待遇的最低股權支付比例要求從85%降為50%左右。與此同時，對合并當中屬于股權支付的股票性質規定得比較寬松，不必要求這些股票必須是有選舉權的股票 (即選權股)，它也可以是普通股，甚至是優先股和可轉換優先股等，只要不是“債券類”優先股就符合權益持續性要求。然而，為防止納稅人對免稅規則的濫用，還要增加分步交易整體化原則，當公司并購之前和之后的各步交易都是達成重組順利完成所不可缺少的步驟和行為，則這些相關交易應當被視為一項并購交易的統一步驟，從而確定“歷史”股東才可以獲得免稅待遇，而且，重組之后的3年內，如果股東將股票銷售，則視為股息分配。這樣一方面法規的字面規定放寬了，促使企業實現產業整合的目標;另一方面能夠防止企業濫用稅收優惠。

3.通過財稅政策，促使企業掌握經濟全球化帶來的機遇，實現海外企業并購與資產重組

每一輪世界經濟的深刻調整都是一次資源配置格局的重新洗牌，形成挑戰與機遇并存的局面，多位經濟學家和行業領軍人物提到了鼓勵企業跨境并購和獲取戰略利益。我國企業并購和參股歐美實體公司的征途一直困難重重，首先我國企業缺乏經驗，不熟悉國外的經濟和法律環境。其次歐美國家也不愿接受這種方式。當前的國際市場為中國企業“走出去”提供了一個百年難得的機遇。在歐美經濟不景氣和企業普遍陷入資金困境的時候，政府應該鼓勵更多的國內企業積極并購和參股歐美公司，一方面幫助這些企業度過難關，進一步提高我國企業在國際上的整體形象;另一方面可以借此獲得核心技術和管理要素，獲得戰略性資產，形成一個雙贏的格局。例如，2010年3 月吉利汽車與美國福特汽車公司在瑞典哥德堡正式簽署收購沃爾沃汽車公司的協議。

有效的財稅政策是促使企業并購海外資源和實現產業投資意義上對接的重要手段之一。目前，廣東省等地已經采取多項舉措鼓勵企業“走出去”，例如，設立“走出去”專項資金，對企業開展相關境外投資的前期費用、項目貸款、廠房租金、工人培訓和項目投保等均給予財政補貼。國務院辦公廳2013年1 月頒布的《關于強化企業技術創新主體地位全面提升企業創新能力的意見》(國辦發［2013］8 號)指出:鼓勵企業通過建立聯合研發中心、參股并購和專利交叉許可等方式開展國際創新合作。商務部2012年4 月頒布的《對外貿易發展“十二五”規劃》提出:通過“走出去”提升競爭力，鼓勵企業通過并購、重組和戰略合作等形式，整合國內外優質要素;穩步推進境外經貿合作區建設，拓寬國際投資合作途徑;鼓勵國內金融機構、會計師和律師事務所等服務機構“走出去”，為開拓國際市場提供優質服務，提高中國企業的軟實力和綜合競爭力。

然而，就目前的稅收政策而言，要獲得免稅的跨國并購是非常困難的，根據《財政部國家稅務總局關于企業重組業務企業所得稅處理若干問題的通知》 (財稅〔2009〕59 號)的規定:企業發生涉及中國境內與境外之間(包括港澳臺地區)的股權和資產收購交易，除了符合我國的特殊性重組規定的條件外，還要同時符合下列條件，才可選擇適用特殊性稅務處理規定。其一，非居民企業向其100%直接控股的另一非居民企業轉讓其擁有的居民企業股權，沒有因此造成以后該項股權轉讓所得預提稅負擔變化，并且轉讓方非居民企業向主管稅務機關書面承諾在3年(含3年)內不轉讓其擁有受讓方非居民企業的股權。其二，非居民企業向與其具有100%直接控股關系的居民企業轉讓其擁有的另一居民企業股權。其三，居民企業以其擁有的資產或股權向其100%直接控股的非居民企業進行投資。由此可見，只要不符合100%直接控股關系，發生的跨境并購需要在并購之際就納稅，這與許多發達國家符合持續性條件就給予免稅的做法不同。因此，筆者建議，針對不同跨境重組交易方式，分別制定稅收規則。以美國為例，僅僅看兼并形式，就包括A 類法定兼并和合并，除此以外，還規定了三角兼并和反三角兼并，由于兼并是根據公司法進行的，為了達到公司法人資格不消失而又進行資產免稅收購的效果，又設計了以股票換資產的C 類重組(又稱之為實踐性的A類重組)［8］。只要是具有相同或相似經濟實質的跨境重組交易，只要是符合權益持續和經營持續的跨境交易，只要是導致資產經濟所有權相同變化的跨境交易，就在相同的稅收條件下進行。也就是說，盡管可能采用了不同的資產重組技術手段，但是交易的實質是一致的。因此，保持了美國一貫主張的稅收中性原則以及實踐中運用的要實質重于形式原則。而我國的跨境重組稅收規則的適用范圍很窄，并且大多都是針對股權收購的。這樣籠統而不明確的狹窄規定，必然導致納稅人采用迂回的方式進行稅收籌劃，違背了稅收的經濟性中性原則和簡便原則。因此，筆者建議，針對不同跨境重組交易方式，細化相應的稅收規則，從而確實發揮稅收政策的導向作用。

四、結論

在我國當前的經濟條件下，企業資產重組有利于現代企業制度的建立，塑造與市場經濟體制相適應的微觀經濟基礎。將民營投資引入到國有企業的改制和重組當中，形成符合國家對國有經濟布局與結構調整的總體要求、遵循市場規律的現代企業，在這一過程中平等保護各類相關利益主體的合法權益。國務院國有資產監督管理委員會2012年5 月發布了關于印發《關于國有企業改制重組中積極引入民間投資的指導意見》的通知，通知規定:積極引入民間投資參與國有企業改制重組，發展混合所有制經濟，建立現代產權制度，進一步推動國有企業轉換經營機制和發展方式。由此可見，資產重組是市場自由競爭導致的產業結構和存量資源配置優化，因為重組當中資本的流向是源源不斷地投向效益好、回報豐厚和國家重點扶持發展的行業，自然達到優勝劣汰。然而據統計，中國當前多數產業的產業集中度不足20%，而成熟市場的國家一般超過50%，以制造業為例，目前國內制造業的平均產業集中度為17%，遠低于美國的47%和英國的53%。在這種現實經濟環境的制約下，就需要政府適度參與，利用政府的政治資源、信息優勢和信用優勢對企業進行資產重組，對市場缺陷進行修正，而財政稅收政策是政府的重要經濟調整手段，它的有效運用對資產重組的進程有著重要的引導作用。

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