我國環境公益訴訟的憲政建制

周密

（長江大學文理學院）

20世紀以來，人類文明不斷進步，環境卻持續惡化，日益增多的環境公益糾紛困擾著東西各國。為了應對新型糾紛，各國相繼立法，設立新的制度。近年來，我國經濟高速發展的同時也受到來自環境問題的制約與挑戰。雖然我國的憲法與環保法都有提及公民享有環境權利與保護環境的義務，但在環境公共利益訴訟方面一直鮮有具體法律規定。環境公益訴訟的缺位使得公民在環境權益受損時，無法迅速找到有效的法律武器，致使憲法和法律對環境權這項基本人權的保護形同虛設。所以，建設符合我國國情的環境公益訴訟制度對完善我國憲政建設至關重要。

一、西方環境公益訴訟模式的比較及其啟示

環境公益訴訟制度是一項保護公共利益和環境的司法救濟制度，它已經被多個國家采用并形成了較為成熟的理論和實踐體系。

1、美、德兩國的環境公益訴訟模式的基本特征

經過多年的摸索和實踐，西方國家已經形成一套行之有效的訴訟模式，其中以美國、德國的較為典型。

（1）美國。美國是現代公益訴訟制度比較完善的國家之一。美國環境法在多方面均走在世界的前端，其中以公民訴訟（公民對于違法排污者或未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟）最具特色。在這里作為原告的公民，既包括公民個人也包括公民團體。且大多數訴訟都是由諸如協會、基金會等環保團體提出來的。被訴方不但包括排污者，而且包括環保局等相關的行政管理機關，這就使得公民訴訟兼有民訴與行訴的特點。

公民訴訟的基本內容如下：第一，法律依據。在各個單項環境法規中設立專門條款規范公民訴訟，為公民提起環境訴訟提供具體依據。如《清潔水法》、《有毒物品控制法》、《固體廢棄物防治法》等單行環境法規都有相應的條款。第二，原告資格。公民與檢察官都有提起訴訟的權利。法律對公民訴訟原告的規定一般很寬松，但這并不意味著任何與案件無關的個人和團體均可以捍衛公益為名提起訴訟。為了防止濫訴，“公民”被定義為“其利益被嚴重影響或有被嚴重影響之虞者”。第三，訴訟種類與起訴理由。公民訴訟的被告可以分為兩大類：一是包括私人企業、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源制造者；二是環境保護署署長。以環境制造者為被告的公民訴訟必須以其違反污染防治義務為事由；以環保署署長為被告的公民訴訟基本上是對行政機關的不作為所提起的行政訴訟。第四，判決內容與訴訟費用。判決內容包括禁令與民事處罰兩種。禁令是指允許公民訴訟原告請求法院發布禁令，包括停止污染行為或要求行政機關采取具體措施以貫徹法律要求。民事處罰是指由行政機關或公民訴訟人提出請求，由法院判罰被告一定數量的金錢，類似于科處罰款。在訴訟費用方面，為了鼓勵有利公益的訴訟，國會在許多公民訴訟條款中都授權法院在“其認為適當時”可以裁定由任何占優勢或主要占優勢的當事人承擔訴訟費用。第五，管轄法院與調查權。對美國國家環保局的行政行為不服所提起的訴訟，環境保護法律特別規定其專屬哥倫比亞特區的巡回上訴法院管轄。公民訴訟條款則特別規定管轄法院與被告污染者的污染所在地或違法事實發生地的聯邦地方法院。為掌握污染者的違法事實，除了調取主管的檔案，法院還授權公民原告得于合理的時間進入被告污染源的場所進行必要的采樣與偵測。

（2）德國。德國與英美國家不同，其環境公益訴訟僅限于行政訴訟。第一，法律依據。20世紀90年代初，德國議會將保護環境等內容寫入修改后的《基本法》。截至目前，全德國聯邦和各州的環境法律、法規有8000部，實施歐盟的約400個相關法規。除此之外，許多案例系憲法上的基本權利為依據提起訴訟。實務上亦承認關系人可直接基于本權之規定獲得訴訟資格，當原告值得保護的個人利益被任意忽略或被認為屬于基本權的權利受到嚴重的侵害而不能忍受時，關系人即可提起行政訴訟。第二，原告資格。德國環境公益訴訟的原告資格較歐美國家有嚴格限制，僅限于選定的代表人或某些有信譽的環保團體。德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布了《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，由公益代表人起訴侵犯環境公益的行政違法行為。第三，受案范圍。德國公民可尋求行政訴訟救濟的利益范圍是由法定權利向事實上的利益延伸，以撤銷之訴和課以義務之訴等行政訴訟為例，不以實體法上的權利為限，法律上值得保護的權益都被納入保護范圍。就撤銷之訴而言，德國《行政法院法》規定，原告主張其權利因違法行政處分而受到侵害，才能提起行政訴訟。這所稱的“權利”，不僅指主觀權利即法律上保護的利益，也包括憲法權利，習慣法上的權利和基于一般法則所產生的不成為權利。第四，公益訴訟形式。德國實行的是團體訴訟制度，它是指有權利能力的公益團體，基于團體法人自己的實體權利，依據法律規定，就他人違反特定禁止性規定的行為或無效行為請求法院命令他人終止或撤銷其行為的特別訴訟制度。德國法律賦予具有公益性質的社會團體以代表公共利益的眾多主體實施訴訟的權利。由它提起以保護公共利益為目的的訴訟。

此外，德國還設置了憲法訴訟，它規定本國公民只要認為某項法律的制定或實施已經違反了憲法的精神或基本要義，都有權向法院提起憲法訴訟，請求宣布該法律違憲而無效。

2、西方環境公益訴訟模式比較之下的啟示

通過對上訴兩國的環境公益訴訟制度的介紹，總結它們在環境公益訴訟制度建設實踐方面的經驗，對建立我國環境公益訴訟制度無疑有著重要的啟示意義。

（1）環境公益訴訟的起訴主體廣泛，原告不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人。隨著時代變遷，“提起訴訟的必須是直接利害關系人”的觀念和規定已經無法適應環境公益訴訟的要求，當事人主體應當得到擴張，只要予以有關的環境利益受損，無論公民個人，還是專門的環保團體都可以提起訴訟。人民檢察院作為國家法律監督和國家利益的代表機關，不僅在原有的刑事訴訟中作為公訴人，在涉及工藝的普通民眾的民事訴訟和行政訴訟中，也可成為起訴人。

（2）環境公益訴訟的受案范圍涵蓋民事、行政領域。針對環境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，應當分別確立民事訴訟和行政訴訟。針對被訴行政行為，我國目前僅限于具體行政行為，這對環境公益的保護是不充分的。抽象行政行為往往同公共利益的聯系更為緊密，對環境公益的影響也更大。因而應將其作為被訴對象，允許提起行政訴訟。

（3）可訴對象的雙重性。公益訴訟中被訴的對象既包括失職違法的行政機關，也包括對公共利益構成侵害的一般民事主體。對行政機關提起的訴訟，不僅可以針對具體行政行為，也可以針對抽象行政行為。這就需要建立憲法訴訟，請求宣布該法律違憲而無效。

（4）受案標準的嚴格性。整個訴訟必須以法律有特別的規定為前提，嚴格訴訟范圍，以防止原告濫用訴權，造成不必要的損失。

二、建立以憲法訴訟為終極救濟的中國環境公益訴訟模式

1、建立憲法訴訟為終極救濟的意義

憲法訴訟是指公民、法人或其他組織由于憲法賦予的基本權利或其他權利遭受不法侵害而產生憲法爭議時，依法向憲法審查機構提起訴訟，要求宣布該行為違憲且無效的訴訟制度。之所以要建立憲法訴訟來作為環境公益訴訟的終極救濟途徑，有三個方面的意義。

（1）憲法具有彌補具體法律規定缺漏的功能。理論上，只要是憲法上宣示和確認的公民權利，就應當成為公民的法定權利，受到更加具體化的實體性程序性保護。也就是說，憲法規范也應當可以直接適用而成為法院判案的直接依據。一般說來，憲法對權利保護僅做出原則性規定，具體內容由眾多部門法規定，但受主觀條件和客觀條件的限制，這些部門法往往無法完全囊括所有內容，使一些憲法權利由于尚未被普通法律細化而難以找到公力救濟的法律依據，導致憲法有些規定被架空，產生違憲行為。因此，確立憲法訴訟制度，有利于避免環境公益訴訟因具體法律的缺失而不能救濟的情形發生。

（2）憲法作為國家的根本大法，是公民權利的宣言書和保障書。公民的其他權利都是從公民的憲法權利派生和發展而來的，因此以憲法為準繩去衡量社會環境公益的保護，能夠最大限度保護公民權利。

（3）只有憲法訴訟才能最大限度地給予人權及時、充分的保障。隨著現代法治的發展，憲政秩序的建立，憲法司法化已成為現代民主法治國家憲法權利保障制度發展的必然趨勢。公民環境權作為一項公民基本權利，理應成為憲政秩序內可獲得救濟的一項法定權利，將其納入憲法權利保障制度的范疇是憲法權利保障的內在要求。因此，建立憲法訴訟制度，使一切破壞環境的行為都能得到應有的懲處，使一切因環境被破壞而權益受損的公民都能獲得及時、充分的救濟的重要手段。

與保護公民、法人或其他組織的財產、人身等私法利益的私益訴訟不同，筆者這里所指的憲法訴訟包含又不同于其他訴訟活動的公益性內容；即它不僅保護公民個人的權益，而且也保護國家的整體利益。

2、我國環境公益訴訟模式的基本框架

基于以上分析，筆者認為我國環境公益訴訟模式基本框架可以如下設計。

（1）憲法訴訟的主體——包括受案機關、原告人、被告人。首先，受案機關應為最高人民法院設立的違憲審查庭。這一方案較為現實可行，理由有三：一是我國人民法院組織法本身已經賦予人民法院對審理案件過程中具體適用法律、法令的問題予以解釋的權責。二是最高法院在審判實踐當中已經承擔并行使著違憲審查權，特別是對行政案件的審理表現得更為突出。三是通過法院的特別審判庭受理公民的憲法訴訟是一種最直接的救濟途徑。其次，原告人應為公民、環保團體、檢察機關。凡認為其基本權利受到不法行為的侵犯，或認為不法行為侵犯公民基本權利的非直接受害人，都可作為憲法訴訟的原告人。再次，被告應為損害社會公益的機關、團體、個人。

（2）憲法訴訟的客體是指涉及社會公益的行為的合憲性。它涵蓋一切侵犯、損害國家、集體和公民環境利益的違憲行為，包括違反憲法規范的行為和違反憲法原則和精神的行為。這些違憲行為一般可以分為三類：一是立法機關超越立法裁量權而違憲。二是行政機關、具有公共權力性質的公共團體超越職權而違憲。三是公民、團體的行為違憲。

（3）憲法訴訟成立的前提——憲法訴訟涉訴事項既可指向發生實質損害的事實，也可以指向潛在的損害。在這種情況下，潛在的損害及其實質損害結果必須都已經對憲法制度產生了實質損害。對兩種事實狀態的訴訟都成立，既體現了憲法保護的嚴肅性，也體現了憲法制度的神圣不可侵犯性及人民權利的至上性。

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