基于公信力危機(jī)的公益性非營(yíng)利組織治理和績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究

臧紅雨 馬文婷 文 香

(哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱150001)

一、引言

公益性非營(yíng)利組織(NPO)是以服務(wù)公眾利益作為機(jī)構(gòu)的使命和目標(biāo)的從事公益事業(yè)的一切志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)。NPO的基本特征包括:組織性、非政府性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性。隨著我國(guó)行政體制改革的深化，公益性NPO的地位日漸突出，發(fā)展速度迅猛。近年來(lái)，我國(guó)非營(yíng)利組織的社會(huì)責(zé)任缺失，組織效率低下甚至中飽私囊等誠(chéng)信問(wèn)題日益引起人們的關(guān)注。公益性NPO屢屢發(fā)生違法、違規(guī)和貪污現(xiàn)象，極大地降低了其信譽(yù)和社會(huì)的誠(chéng)信。數(shù)據(jù)顯示，2011年全國(guó)接收國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界的款物捐贈(zèng)總額約845億元，捐贈(zèng)總量較2010年相比下降18.1%，其中紅十字會(huì)接收社會(huì)捐贈(zèng)約28.67億元，同比上年減少了59.39%。事實(shí)證明，與營(yíng)利性公司治理結(jié)構(gòu)比較，NPO治理更強(qiáng)調(diào)治理機(jī)制的建設(shè)。信息公開(kāi)和提高透明度并不能解決公益性NPO的根本問(wèn)題，完善的治理制度是NPO經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的基礎(chǔ)和前提。只有在規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的信息公開(kāi)和監(jiān)督評(píng)價(jià)才能改善轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)公益性NPO的困境。

二、公益性非營(yíng)利組織治理的必然性

美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)的Lester Salamon教授提出，志愿部門(mén)作為人類服務(wù)的提供者也是有著固有的缺陷的，會(huì)產(chǎn)生“志愿失靈”。一個(gè)國(guó)家NPO的治理水平是衡量政府社會(huì)治理能力的標(biāo)志，也是評(píng)價(jià)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展水平是否合理的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國(guó)“全球治理委員會(huì)”將治理界定為“各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

即使在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，治理法規(guī)非常健全的情況下，公益性NPO的公信力危機(jī)也時(shí)常出現(xiàn)。從1992年美國(guó)“聯(lián)合勸募”前主席阿拉莫尼的腐敗案，到2011年的“全球基金腐敗案”，導(dǎo)致法國(guó)、德國(guó)和歐盟等國(guó)家和地區(qū)停止捐助，該基金決定停止對(duì)中國(guó)除治療病人以外的所有項(xiàng)目高達(dá)上億美元的撥款。NPO的公益行為演化現(xiàn)象引起了人們對(duì)治理問(wèn)題的特別關(guān)注。公益性NPO的治理和效率問(wèn)題再次成為學(xué)者研究的焦點(diǎn)。

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府轉(zhuǎn)型下放權(quán)力，催生了大量公益性NPO，魚(yú)龍混雜，但其相同之處在于治理問(wèn)題異常突出。張維迎認(rèn)為，公司治理概念同樣適用于非公司企業(yè)，作為公司治理研究應(yīng)不限于公司法意義上的公司，即營(yíng)利性企業(yè)，應(yīng)包括一切以營(yíng)利為目標(biāo)的企業(yè)。我國(guó)相關(guān)法律沒(méi)有關(guān)于NPO治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定，致使治理機(jī)制缺位。決策權(quán)被組織的“內(nèi)部人”操縱，理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)等問(wèn)題普遍存在，導(dǎo)致財(cái)務(wù)狀況混亂，違背公益宗旨的逐利行為屢屢發(fā)生。NPO治理的缺失已經(jīng)成為制約我國(guó)公益事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙之一。正如Henry B.Hansmann提出，由于信息不對(duì)稱，僅依靠生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的合約難以防止生產(chǎn)者坑害消費(fèi)者的機(jī)會(huì)主義行為，出現(xiàn)“合約失靈”現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)的公益性NPO不僅有管理機(jī)構(gòu)，而且是“雙重管理”。即便如此，還是不斷被發(fā)生的各類“公益丑聞”所困擾。因此，從治理開(kāi)始規(guī)范公益性NPO的運(yùn)行已經(jīng)成為不容回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

非營(yíng)利組織不同于一般的企業(yè)法人，不能簡(jiǎn)單地照搬企業(yè)法人治理的現(xiàn)成模式。在非營(yíng)利部門(mén)，治理一般是董事會(huì)成員和執(zhí)行長(zhǎng)發(fā)揮關(guān)鍵作用的行動(dòng)領(lǐng)域，它與目標(biāo)、基本的組織活動(dòng)、決策、參與者以及環(huán)境有關(guān)。我國(guó)NPO內(nèi)部缺乏利益制衡關(guān)系，外部監(jiān)督主體權(quán)利虛置。對(duì)NPO的監(jiān)督，應(yīng)重點(diǎn)著眼于其外部監(jiān)督，包括公權(quán)力監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，探討加強(qiáng)外部監(jiān)督的方法，并且通過(guò)內(nèi)外部監(jiān)督的合作機(jī)制加強(qiáng)NPO的責(zé)任監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公益宗旨。我國(guó)NPO監(jiān)管體制雖然在規(guī)范組織有序運(yùn)行，促進(jìn)NPO健康發(fā)展等方面發(fā)揮了一定的積極作用，但是也存在不少的缺陷。

多數(shù)有官方色彩的公益性NPO建立了理事會(huì)制度，但考慮到籌資問(wèn)題，公益性NPO的理事會(huì)成員多是兼任，或者由離退休政府官員擔(dān)任。理事會(huì)成員沒(méi)有將全部精力和時(shí)間投入組織活動(dòng)的日常管理的同時(shí)，NPO尚未建立完善的法人治理制度，對(duì)管理者的監(jiān)督形同虛設(shè)。即使在“官辦”的公益性NPO中，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與管理者之間形成嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，沒(méi)有真正形成理事會(huì)與管理者之間明確的權(quán)責(zé)關(guān)系及制衡機(jī)制，最終使組織的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都掌握在管理者手中。盡管公益性非營(yíng)利組織的項(xiàng)目中有眾多利益相關(guān)者，但公益項(xiàng)目執(zhí)行者的行為控制著項(xiàng)目的方向。公益項(xiàng)目執(zhí)行者將一切設(shè)計(jì)好后讓理事會(huì)批準(zhǔn)，理事們?nèi)狈I(yè)務(wù)知識(shí)，很難真正履行決策和監(jiān)督職能，最終導(dǎo)致無(wú)人對(duì)公益項(xiàng)目的結(jié)果負(fù)責(zé)。還有更多自發(fā)的草根型公益性NPO，沒(méi)有合法身份，組織的負(fù)責(zé)人既做裁判，又做運(yùn)動(dòng)員，更沒(méi)有建立治理結(jié)構(gòu)，處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，導(dǎo)致公益性NPO公信力危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生。

三、公益性非營(yíng)利組織績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在的缺失

近年來(lái)，隨著公益性NPO治理缺失，導(dǎo)致違背公益使命的逐利現(xiàn)象嚴(yán)重，使傳統(tǒng)上以財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)體系受到挑戰(zhàn)。建立將公益性NPO的治理情況、管理水平和財(cái)務(wù)指標(biāo)統(tǒng)一起來(lái)形成一個(gè)綜合性的評(píng)價(jià)體系成為人們的共識(shí)。學(xué)者分別構(gòu)建了由非營(yíng)利性評(píng)價(jià)、使命與戰(zhàn)略的評(píng)價(jià)、項(xiàng)目評(píng)價(jià)和組織能力評(píng)價(jià)四個(gè)子模塊組成的非營(yíng)利組織評(píng)價(jià)模型，側(cè)重考核組織的使命和基礎(chǔ)能力情況;由基本狀況、組織治理、公共責(zé)任、資金使用、信息披露、籌資活動(dòng)等6個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)估模型;基于財(cái)務(wù)、過(guò)程、政治、服務(wù)和其他績(jī)效的評(píng)估框架。NPO的績(jī)效評(píng)估已逐步從重視經(jīng)濟(jì)效益定量指標(biāo)轉(zhuǎn)向?qū)Πㄖ卫硭健l(fā)展能力及社會(huì)效果等在內(nèi)的多元指標(biāo)評(píng)估模式轉(zhuǎn)變。

2007年，國(guó)家民政部在“關(guān)于推進(jìn)民間組織評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)”中針對(duì)一些民間組織在發(fā)展中還存在著組織機(jī)構(gòu)不健全、內(nèi)部治理不完善、組織行為不規(guī)范、社會(huì)公信力低等問(wèn)題，制定了公益性社團(tuán)、基金會(huì)及聯(lián)合性社團(tuán)等五項(xiàng)專門(mén)針對(duì)民間組織評(píng)估的指標(biāo)體系，對(duì)推進(jìn)我國(guó)NPO的治理提出了明確的能力建設(shè)和問(wèn)責(zé)要求。

然而，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)公益性NPO的亂象，綜合性的績(jī)效評(píng)估無(wú)法消除或降低由于缺乏治理結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生的危機(jī)，反而會(huì)由于綜合評(píng)估的結(jié)果掩蓋了治理結(jié)構(gòu)的薄弱，可能出現(xiàn)組織的業(yè)績(jī)?cè)胶茫笃诘奈C(jī)風(fēng)險(xiǎn)越大的情形。接連曝光的諸多“公益丑聞”中，不乏發(fā)生在一些知名公益性NPO中，充分證實(shí)了這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性。治理是NPO的生存條件和發(fā)展基礎(chǔ)，績(jī)效則反映NPO運(yùn)行的效益。但問(wèn)題是，在這個(gè)評(píng)價(jià)體系中，無(wú)論NPO是否建立了公司治理結(jié)構(gòu)，只要其他指標(biāo)更加突出，就能夠掩蓋治理指標(biāo)低下的情況，最后考核的結(jié)果同樣達(dá)標(biāo)，這為日后的危機(jī)埋下伏筆。

四、加強(qiáng)公益性NPO的治理措施

加強(qiáng)公益性NPO的治理問(wèn)題已經(jīng)成為首要問(wèn)題，重新構(gòu)建與之相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系則成為必然。因此，無(wú)論從公益性NPO治理與績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)、功能，還是邏輯關(guān)系上分析，公益性NPO的治理機(jī)制的建立考察應(yīng)與績(jī)效評(píng)價(jià)區(qū)分開(kāi)來(lái)。

1.規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)是公益性NPO從事公益活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，也是社會(huì)組織治理的要求和措施。治理已成為NPO能否有效運(yùn)作的首要課題。有效的治理能夠提供一種機(jī)制，以防止任何一方濫用權(quán)力，確保組織為組織的最高利益和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而行動(dòng)。因此，對(duì)不具備規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)的公益性NPO，不能允許其開(kāi)展公益活動(dòng)。

2.應(yīng)把建立治理結(jié)構(gòu)作為公益性NPO的準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)于那些沒(méi)有建立公司治理機(jī)制的不合格NPO不允許其開(kāi)展公益活動(dòng)，使之無(wú)法借公益之名非法斂財(cái)。只有這些達(dá)標(biāo)的公益性NPO才具備開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的基本條件，理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)才能夠履行職責(zé)，并接受外界的監(jiān)督，才有資格接受社會(huì)捐助，開(kāi)展公益活動(dòng)。

3.對(duì)于治理達(dá)標(biāo)的NPO開(kāi)展管理能力、社會(huì)責(zé)任、項(xiàng)目效果及服務(wù)水平等方面的績(jī)效評(píng)價(jià)，反映開(kāi)展公益活動(dòng)的效果，并向社會(huì)公開(kāi)，引導(dǎo)政府和公眾的投資方向，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源利用的最大化。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公益性NPO發(fā)展迅速。為保障公益性NPO的宗旨，防止逐利和腐敗行為，首先，應(yīng)通過(guò)制度規(guī)定要求公益性NPO建立規(guī)范的治理制度。主管部門(mén)負(fù)責(zé)審查NPO的治理結(jié)構(gòu)及機(jī)制建設(shè)，將是否建立規(guī)范的治理機(jī)制作為判斷公益性NPO合格并能夠開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的基本條件和門(mén)檻;其次，明確只有治理達(dá)標(biāo)的公益性NPO才能開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，并建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。依據(jù)不同的行業(yè)和組織類型允許在具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)上進(jìn)行調(diào)整;明確評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)的主要參與者，制定評(píng)價(jià)的公開(kāi)、透明要求和評(píng)價(jià)方法;第三，建立一個(gè)以衡量組織管理水平、財(cái)務(wù)情況、服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展能力及其社會(huì)效益指標(biāo)為主的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，避免用財(cái)務(wù)指標(biāo)衡量組織業(yè)績(jī)的能力的做法。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)淘汰社會(huì)效益差的NPO，鼓勵(lì)管理水平高、服務(wù)質(zhì)量高的公益性NPO，使之獲得更多的社會(huì)捐助，提升組織的發(fā)展能力，為促進(jìn)社會(huì)和諧做出更大貢獻(xiàn)。

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