財政學研究的價值轉換

李煒光

財政學歷來被視為官府之學，給領導出謀劃策之學，尋找政策依據之學。這種認識并不全面。財政稅收歷來是國家權力和納稅人權利的交集點，而非政府單邊之事，所以它也是民間之學，與億萬眾生之圖存、之福祉、之未來息息相關。所以，公眾（納稅人）之于賦稅的認識與看法，也應該在稅收學的研究范圍之內，而不是像現在這樣游離其外。如阿馬蒂亞森所說，你不能憑部分人的富裕和局部的繁華來判斷整個社會的快樂程度，所以你必須了解草根階層的日常生活。筆者認為他是說給每一位學者或決策者的，關鍵是我們是否聽得進去。

對政府職能，亞當·斯密給定的核心內容是：保護國家安全和個人安全、建立基本的法律秩序、保護產權、促進技術進步、建設和維護私人無力做或不愿做的公關設施和公共事業。政府用保護和正義來交換收益，其職能上限由國家設定的目標和政府面臨的約束來決定。他還特別強調了節儉的價值，主張政府不能讓人民感到財稅負擔沉重。這些也就是一國公共財政性質應具備的基本內涵。在公共服務問題上需加澄清的一個觀念是，公民需要什么樣的服務，政府便須提供什么樣的服務，而不是政府提供什么樣的服務，公民就必須接受什么服務，沒有別的選擇。就這么一個簡單得不能再簡單的道理，現實生活中卻還遠沒有成為人們的共識。

本質上，財稅是一種國家基本政治權力的來源和配屬的問題，這是財稅問題的“根本”，所有中國財稅改革的盲點和難點，其實不在別處，就在這里。弄懂了其中的奧妙，長期困擾我們的許多謎團都會迎刃而解。可惜，這么多年過去，不少專家還是在與之相反的方向上行走——追求政策措施的枝節微末很是賣力，賦稅的根本問題反而被遺忘了。

中國長期奉行的財政理論其實是一種帝國性質的理論，它的產權非常明確，是國家——其實就是政府本身。在中國，國家與政府兩者始終沒有分開——分開的理由和事實都未曾出現過，以至于很多人至今還弄不清它們是否應該分開，學界也沒有認真地進行理論澄清。于是，中國人的財稅價值觀便與以西方國家為代表的世界主流價值觀有了根本性的差異：在西方人眼里，稅收是“文明的對價”；在中國人眼里，稅收是“皇糧國稅”；在西方人眼里，稅收是用來提供公共服務，在中國人眼里，稅收主要用來“養官”和顯示一方政績；在西方人眼里，稅收是公民應盡的責任和權利之源，在中國人眼里，稅收是“國家的錢”，草民無權說三道四。這樣的差異還有很多：在西方人眼里，財政權與財政治理權是分離的，在中國人眼里，兩者是同一的，本就沒有區分的必要；在西方人眼里，稅收的效率需合乎“帕累托效應”；在中國人眼里，稅收效率首先要體現在完成“國家”交辦的政治任務上。等等。

比起傳統國家來說，當代社會擁有最先進的信息技術，國家的威懾鎮壓力量壯大到極致，財政征斂和消耗的能力亦隨之無邊際地膨脹，并不斷以張揚的氣勢進行外部展示，所謂“國之利器不可示人”《道德經》的說法早就被統治者們拋棄掉了。相對而言，民間經濟、納稅的人們維護自身財產權利的能力不是更強，而是更弱了。生活中常見凌駕于公民權利之上、任意侵犯納稅人利益、肆意損耗侵吞國家財政資源的惡劣事件發生，說明給國家征稅和用稅的權力劃界的必要性更加迫切，也更加艱難了。中國建立的一種頭重腳輕的倒金字塔型的財富結構，比例過于不對稱。世界上沒有哪個實行市場經濟體制的國家會讓國家直接控制那么大比例的財富、占有那么多的工業資源而又長期維持比民營經濟低那么多的利潤率，沒有哪個市場經濟國家的財政集中度會那么高，也沒有哪個市場經濟國家坐擁天量財富而幾乎不受社會的監督控制，予取予奪，隨意地掠奪民間財富。

用財政社會學的觀點來分析，政府的征稅行為不管出于多么崇高的目的，都是對公民私人財產權的剝奪，都會通過“內在關聯和傳導機制”，對企業投資和居民的家庭消費支出產生遏制作用。據世界銀行一項有關稅收與經濟增長關系的實證研究，當一個國家的宏觀稅負處在10.3%—30.9%的位置時，每提高1%的稅負，將使國內投資下降0.66%，GDP增速下降0.36%。此時，稅收與經濟增長之間呈現的是一種負相關的關系?？傮w來說，一國政府給社會施加的稅收負擔越重，這個國家經濟增長和技術、制度創新的能力就越弱，其發展繁榮就越缺少持續性。因此一定要堅決實行總量減稅的政策，把企業和居民個人的稅收負擔切實減下來。所謂結構性減稅，并非真心誠意的減稅，不提也罷。這里所說的“稅”，不只是幾個主要稅種，而是全部稅費負擔的代名詞。通過減稅，大力發展中小企業，壯大民營經濟，使其成為國家財政經濟的支柱，在此基礎上，實現經濟活動的適當分權，改變國家與社會在財富分配上過度不均的現狀。

預算歷來被稱為“國家的錢袋子”，若想了解一國的政治生態圖，其政策的受益者或受害者是誰，應當首先在它的政府預算中尋找答案。所以預算原本就不是一個簡單的技術或工具問題，也不是政府自家的事，它的本質是政治，是全社會、全體國民的共同之事。“征稅的權力是事關毀滅的權力”這句名言，講的就是這個道理。預算還以其特有的功能，影響和改變著一個國家的政治結構和社會結構。無論我們怎樣看待預算，都不能把這個天大的事物看小了。

其實在中國，論公共財政、稅收法定主義、預算公開等，說不上是什么新鮮東西，清末時官產學各界就曾大力推動這些改革，一些領域還取得了不小的成果。當時已日落西山的清帝國自己設立的資政院就曾大幅度削減清政府1911年預算，即使拿到現在來也是了不起的進步之舉。既如此，清王朝為什么還是一步步地陷入了絕境？這樣的問題，就不是今天那些以“出謀劃策”為己任的學者們所能回答的了。筆者前些時候在上海的一個會議上與不少同行交流，大家的一個共同感覺是，公共財政在中國雖然已推進了13年之久，卻變得“越來越不像了”，意思是我們與公共財政的距離不是越來越近，而是越來越遠了。的確，中國推進憲政民主改革的難度，怕是比一百年前小不了多少。表面看，政治權力的絕對權威已逐步被淡化，再也難以獨步天下，似乎大家都是改革的支持者，但一到實踐層面，分歧立馬就表現出來，這一點在預算公開問題上表現得再清楚不過。

伏爾泰當年在評論英國的制度時曾說，這個國家的掌權者有足夠的權力去增進公益，而當他企圖作惡時，馬上就會被別人束縛住。

好在事情還是起變化了。隨著經濟社會的日益發展進步，“百姓時代”正在退場，“公民時代”正在不以人的意志為轉移地到來。這樣的一種公民社會，是以整個社會對人的權利的尊重為價值背景的。無數“小人物”組成的納稅人群體，構成了心口相連的公民社會網絡，其日益顯示出的獨立的立場和力量，使得國家權力的運用不能再那么隨意，使得掌權者們發現自己置身于民間無數雙眼睛的監督之下，越軌行為難以逃逸其外，也使得歷來信奉權力通吃的國人開始懂得不能再輕視他人的自由和權利。這才是我國近年來發生的真正變化之所在。更加難得的是，這樣一種社會整體價值觀的轉換，其發生的動因來自于民間而非高層、自下而不是自上，這卻是古老中國史上空前之事，更值得人們關注。

“我們前面還有許多困難的時刻，得勝的只是一個真正的希望”。記得這是哈維爾說過的。

（作者系天津財經大學財政系首席教授）