深化鄉鎮機構改革之理性思考與方略淺議

趙亞楠

（中共渭南市委黨校 陜西 渭南 714000）

一、鄉鎮工作面臨的新形勢、新任務

當前，我國農村總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展新階段，進入加快改造傳統農業，走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。鄉鎮政府在我國整個行政管理系統中處在基礎和基層的位置，直接面對廣大農民群眾。黨的路線、方針、政策要通過鄉鎮來貫徹，基層黨的執政地位要靠鄉鎮工作來鞏固，新的形勢對鄉鎮工作提出了新任務和新要求。黨的“十八大”明確指出，“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。

（一）強化社會管理職能

鄉鎮政府是國家最基層的政權機關和最基本的獨立行政單元，具有執行國家意志的義務和保一方平安的責任。加強資源整合力度、做好農村集體經濟管理、人口與計劃生育、婦女兒童合法權益保障、安全生產和公共安全管理、重大社情、疫情、險情上報與處理等工作、保障人民群眾的生命財產安全、保護農民利益，妥善處理各種突發性、群體性事件，解決好各種利益矛盾和糾紛，維護農村穩定是鄉鎮政府履行社會管理職能，體現以民為本的重要職能。

（二）強化發展經濟職能

發展農村經濟是農民走向富裕、鄉鎮自身擺脫困境的唯一出路。但是，鄉鎮政府參與經濟應由強迫農民種這種那的“直接型”轉向提供各種“軟服務”的“間接型”。包括組織制定本鄉鎮產業發展規劃，指導產業結構調整，形成地域產業特色；組織營造良好的投資環境，包括政策環境、硬件環境、社會環境，加大招商引資力度；通過推動和引導農村經濟合作組織的發展，指導農村生產，提高農村生產組織化程度；加強信息服務，密切本地農產品的市場銜接，促進農業新技術的推廣。

（三）強化公共服務職能

普及義務教育，計劃生育，積極發展農村衛生事業，繁榮農村文化，建立農村社會保障制度，加強社會公德建設，加強農民思想道德教育，倡導健康文明新風尚等，組織好農村公共產品的供應，要求鄉鎮政府逐步淡化“統治型”、“官本位”的色彩，實現向公共服務型政府的轉變。

（四）強化基層建設職能

加強鄉鎮政權和農村基層黨組織建設，全面推開城鄉聯動抓黨建工作，做好黨員教育、培訓和發展工作，加強村“兩委”班子建設和村級陣地建設，提高基層組織領導科學發展的能力。抓好民主集中制建設，敞開群眾表達意愿的渠道，建立民主決策、科學決策的程序和機制。此外，鄉鎮政府還應在打造“信用政府”、“效率政府”、“廉潔政府”上下功夫。

二、當前鄉鎮管理體制存在的主要弊端

（一）職能界定不明晰

l.鄉鎮總體職能界定不明晰。鄉鎮實際工作中往往是上級派什么干什么，哪個緊干哪個，考核哪個干哪個，官大安排的事先干，有資金、有利的事先干，干完緊事就沒事，疲于應付上級政府和各個職能部門的檢查，致使鄉鎮在工作中該干的沒有干好，不該干的又占用了大量時間和精力。

2.內設機構事業站所職責不清。從調查統計的情況來看，鄉鎮內設機構事業站所設置不統一，職責也不明確，一些機構幾乎形同虛設，沒有明確的職責，內設機構事業站所負責人往往是按照急、難、重要的事去工作，沒有履行單位職責的意識和概念。在調研中幾乎所有鄉鎮的領導都表示“不管怎么設機構，我該怎么辦還怎么辦，啥忙了干啥，啥急了干啥”，總認為設不設內設機構事業站所無關緊要。

3.工作人員職責不清。干部不清楚個人的職責是什么，鄉鎮領導派什么就干什么，有事就忙，沒事就歇著。由于以上三方面職能界定的不明晰，好多該干的事無人干，整個鄉鎮按照村長派活的模式運行，鄉鎮領導個人派什么活就干什么，不派活就無事可干，忙時“一窩蜂”上，閑時只留個別人值班，賦予鄉鎮的職能沒有得到很好履行。

（二）財政資金入不敷出影響正常工作

取消農業稅使鄉鎮財政困境“顯性化”，由于鄉鎮可用財力短缺，進而影響到鄉鎮組織的正常運轉、農村義務教育和社會公益事業發展資金缺乏、鄉鎮財政承擔的巨額債務消化困難。鄉鎮財政預算外收入及自籌資金大幅度減少。在三大塊資金收入同時大量削減的情況下，鄉鎮財政難以為繼，問題終于“浮出水面”，出現“三個缺口”預算內缺口、預算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉鎮政府正常運作的桎梏。鄉鎮領導花費了大量的人力、物力，跑資金，跑項目，好多服務“三農”的工作因缺乏資金而無法開展，直接影響了人民群眾對鄉鎮政府的信任。鄉鎮辦公經費嚴重短缺，財力狀況使鄉鎮無力承擔發展經濟和社會事務的任務，鄉鎮的作用難以得到有效發揮。

（三）干部隊伍結構與農村現實需要不相適應

由于近年來鄉鎮公務員招錄很少，鄉鎮人員“只減不增”，形成鄉鎮干部隊伍老化，現有在崗人員年齡偏大，30歲以下的公務員不足10%，存在公務員隊伍青黃不接的現象。一些領導干部的觀念仍然停留在“管理”觀念上，簡單粗暴管制的模式；一些鄉鎮領導干部服務“三農”的意識不強，仍然停留于“啥忙干啥、急啥派啥”的派活模式，不能有效地履行鄉鎮服務“三農”促進經濟發展這一職能；一些干部對政府職能轉變不能及時調整自己的工作方法，習慣于憑經驗、靠感覺辦事，對于農民急需的產前、產中、產后服務僅限于提供信息，在生產技術環、銷售環節招數不多。

農民急需的農業專業技術服務人員缺乏，如種植、養殖、果品、測土配肥等技術人員嚴重不足，絕大多數鄉鎮沒有對口的專業技術人才，有的鄉鎮占編制的人員倒不少，但專業技術人員卻寥寥無幾。大多數鄉鎮，自2002年鄉鎮機構改革以來，再沒有進過專業技術人員，出現了嚴重的青黃不接的現象。

（四）機構編制管理不夠規范

1.人編分離。一些鄉鎮人員編制在這個鄉鎮，定崗卻在其他鄉鎮，有些鄉鎮的5、6名人員長期在其他鄉鎮工作。特別是離城區近的鄉鎮由于受編制的限制，往往“借調”現象更為嚴重。

2.事業編制分布不合理。一般鄉鎮的事業編制普遍為9名，而有的縣個別鄉鎮的事業編制多達57名。

3.機關混編嚴重。雖然有行政事業編制的區別，但在鄉鎮實際工作中不加以區分，混編混崗，如有的縣鄉鎮財政所使用了事業編制。

4.在編不在崗現象嚴重。有的鄉鎮在編不在崗的竟有20多人，這些人不干事卻占著編制，領著工資，導致鄉鎮不能及時補充所需人員。

5.管理體制混亂。同性質的機構單位的管理權限，有的在鄉鎮，有的在縣上部門，而大多數的縣市人員編制都歸鄉鎮管理。

三、深化鄉鎮機構改革方略淺議

（一）加快鄉鎮政府職能轉變，不斷提高工作能力和服務水平

1.由行政管理型向引導服務型轉變。應該指出的是，在取消農業稅后，鄉鎮工作的重點應該轉移到抓產業促經濟發展，抓服務方便人民群眾，抓穩定構建和諧社會上。過去那種指令性、強制性行政管理模式必須轉向引導型、示范型、協調型的服務工作模式，鄉鎮干部的工作也要由“要”轉向“幫”和“帶”，堅持以服務為宗旨，把服務作為貫穿農村工作的主線，在服務中體現管理；堅持把示范帶動作為鄉鎮工作有效抓手，充分發揮典型示范輻射帶動作用，積極推進引導型服務。

2.由計劃干預型向市場調節型轉變。加快鄉鎮政府職能轉變，就是要深入研究和探索市場經濟條件下農村工作的方式方法。跳出過去傳統的農村工作領導模式和積極運行方式，向產業化經營，企業化管理方向轉變。按照市場經濟法則要求指導生產、發展積極，以市場為導向，幫助農民泡市場、選項目、找準產業發展路子，積極引導農民向現代化農業邁進。

3.由“全能政府”向“有限責任”政府轉變。在推進鄉鎮政府職能轉變過程中，對一些不宜由政府承擔的積極活動和積極行為，逐步交由群眾或社會中介組織實施，變過去的直接管理經濟為間接管理。通過培植市場主體、組建產業協會、完善產業服務體系等方式，加快鄉鎮角色轉換，逐步讓龍頭企業、產業大戶和協會組織擔當積極發展的主角，使鄉鎮工作從大量管不了、管不好的事務中解脫出來，實現鄉鎮政府角色的本位回歸。

4.由行政管理型干部向技術服務型干部轉變。免征農業稅后，鄉鎮工作主要職能就是服務。加快鄉鎮政府職能轉變的核心就是要加快鄉鎮干部轉型。通過培訓學習，變農業型干部為技術型干部，變管理型干部為服務型干部。適應形勢發展要求，不斷提高鄉鎮干部的服務本領和服務質量。

（二）加大扶持力度，解決鄉鎮財政投入不足的問題

新一輪的鄉鎮機構改革，應進一步調整和完善鄉鎮財政體制，理順上級財政和鄉鎮財政的分配關系，確立和實施省以下一直到鄉鎮的分稅制，規范轉移支付，使各個政府部門的職權、責任和財政預算相匹配，使基層組織能公正地履行自己的職責，而不是追逐本部門利益。

1.消化債務。通過加大各級政府間的轉移支付力度，不斷消化鄉鎮債務。特別是加大對鄉鎮為農服務的經費投入力度，以消除他們的后顧之憂，調動鄉鎮為農服務的積極性。

2.調整經費。加快鄉鎮財政管理體制改革，適當增加鄉鎮財政預算經費。按照適度調整、有所提高的原則，切實增加對鄉鎮財政的投入和管理，使鄉鎮黨委政府具備提供與本級黨委政府職能要求相一致的公共服務水平和財力。

3.擴大財源。突出擴大鄉鎮財源建設。按照利益均沾、效益共享的原則，鼓勵鄉鎮發展產業，力爭給鄉鎮多讓利，刺激鄉鎮自覺擴大稅收產業，加快形成穩定的稅收財源，不斷增強自我發展能力。

（三）加強干部隊伍建設，增強服務基層本領

鄉鎮干部處于農村工作第一線，直接與農民群眾打交道，能力高低直接影響和決定著鄉鎮的工作水平。

l.優化領導班子。以優化結構、增強活力為目標，選好配強鄉鎮領導班子。大膽選拔年輕優秀干部進班子，提高30歲以下干部比例。特別注意充實農業、經濟、管理、工商、政法和懂現代管理技術等方面的人才，努力改變現有班子非經濟類專業人才偏多，經濟類人才偏少，憑經驗辦事的人多、懂現代管理技術人才偏少的局面。

2.加大培訓力度。采取進修、專業培訓、外出學習及請基層經驗豐富的同志講課等方式，加大對現狀基層人員的培訓力度，注意對農村工作方法和處理復雜問題辦法的學習，提高業務技能，增加工作經驗。

3.創新傳承方式。采取傳、幫、帶的形式，多給新上崗的年輕干部提供鍛煉機會，提高其應對農村復雜局面的能力，培養現狀工作骨干，增強服務農村的本領。

4.加大干部交流。拓寬干部來源渠道，解決現狀干部“青黃不接”的問題。加強監管部門與鄉鎮之間的交流力度，把機關優秀的年輕干部下派到鄉鎮任職。繼續實行從大學生中招錄鄉鎮機關公務員制度，以改善鄉鎮干部的知識結構，增強干部隊伍的活力。

（四）加強實名制管理，解決人員編制管理的問題

機構編制實名制是嚴格控制機構編制的有效措施，是機構編制管理的重大創新，有利于鞏固機構改革成果、防止機構編制和人員膨脹反彈，有利于降低行政成本、提高行政效能。要加強機構編制工作的監督管理，有效解決人編分離、在編不在崗等問題。加快推進編制實名制管理，進一步提升機構編制管理的新水平。

（五）完善鄉鎮考核機制，解決向下負責問題

轉變政府職能、樹立正確的政績觀則需要進一步深化政治和經濟體制的改革，通過制度創新，改革干部考核機制，改變各級政府對上負責，而不是對下負責的局面。上級黨委政府評價考核體系猶如一根指揮棒，影響著鄉鎮黨委政府的運轉，上級考核什么，鄉鎮就干什么。要在創新鄉鎮政府績效考核指標體系上下功夫。在內容上，上級考核要以鄉鎮職能為依據；在方式上，應將農民群眾的意見納入考核體系，占一定的權重；堅決糾正過多的“一票否決”。