略論南京國民政府時期的機關文書檔案工作

聶 萌

(山東行政學院，濟南250014)

南京國民政府自成立到1949年結束其在大陸的統治，這一時期的政權組織形式先后出現過委員合議制、五院制和總統制，但實質上是中國國民黨一黨專政和蔣介石的個人獨裁。國家的暫時穩定使包括機關文書檔案在內的各項工作開始走向正規并逐步開展起來。

一、機關文書檔案機構逐步建立

南京臨時政府時期檔案管理事務多隸屬于秘書機構，近代的專職檔案機構已初見端倪。到國民政府時期，機關檔案室工作更趨全面成熟，分工更加明確，機構更加健全，規章制度逐步完善。

(一)中央各部和地方政府專職檔案室普遍設立

國民政府初期，國民黨中央各部大多在總務司下陸續建立了專職的檔案室。名稱上有的稱檔案室，也有稱為掌卷室、管卷室等。人員配備和規模上也略有不同，但性質上已是獨立的專職檔案管理機構。

同期地方省縣政府機關內的專職檔案機構也陸續開始建立。據1935年《南京市政府檔案管理調查報告》稱，南京市政府機關除社會、教育兩局合建檔案室，秘書處和工務、財政、土地各局均單獨成立檔案室。1929年江蘇省民政廳頒布《江蘇省各縣縣政府辦事通則》、《區公所辦事細則》，規定各縣縣政府設立檔案室。1937年，受抗日戰爭的影響，國民黨政府機關的文書檔案工作被削弱，直至抗戰勝利后，國民黨政府中央機關和江蘇省等地方機關才陸續恢復了文書檔案工作機構。

(二)黨務系統和軍隊系統的專職檔案管理機構

國民政府時期，黨務系統和軍隊系統國民黨也相繼建立了專職的檔案管理機構，例如國民黨中央黨部秘書處設立了直屬的中央檔案整理處;江蘇省黨部在秘書處下設管卷室，下屬各部門和各縣黨部在秘書處內設管卷員;1948年7月，國民政府國防部頒布《檔案手冊》，規定“非常時期”軍事系統的檔案機構分為三類，即臨時政府檔案室、中心檔案室和一般檔案室，并由聯勤總司令部設檔案庫，統一保管全軍的永久檔案。臨時檔案室受中心檔案室指導，中心檔案室定期向全軍檔案庫移交檔案。

國民政府中央各部和地方政府以及黨務和軍隊系統專職檔案室的普遍建立，使各機關對文書檔案的管理更加集中和統一，在制度上也開始逐步規范和完善起來。

二、機關文書檔案管理制度的發展和革新

國民政府時期的機關文書檔案管理制度在一次次的公文改良、檔案改革的運動中產生并逐步完善。在公文程式、立卷、分類和檔案的鑒定等方面總結了新的方法和經驗，是對過去文書檔案制度在繼承基礎上的進一步發展和革新。

(一)公文程式的反復修訂和統一

1927年國民政府頒布了《公文程式條例》規定了十種文種及其使用范圍。隨后為適應政權的變化，又于1928年 6月和11月先后兩次修改《條例》。直到1942年7月行政院發布《修改公文程式條例》規定文種有八種:令、訓令、指令、布告、呈、函、通知、批。此外為適應蔣介石獨裁統治的需要，對五院用令行文作出限制，《條例》第四條規定“五院除行政院外，對各省市政府行文時，應函電行政院轉行，或直接以函電行之。”［1］2731929年1月國民政府對文稿用紙式樣作了規定，劃一了公文用紙;4月頒發《印信條例》統一了印信使用制度。1933年行政院令《各部會審查處理公文改良辦法》，統一規定了7種標點符號的使用和公文的書寫格式及分段要求。1942年又頒布《公文改良辦法》，對發文機關、公文書寫、公文封套和用紙等做了詳細的說明和規定。

南京國民政府對公文程式的修改和補充，用規章制度的形式統一規范了文種的名稱和用法，淘汰舊式文種。規范了行文格式，實行公文語體化，分段、句讀、引用標點，為現代公文奠定了基礎。

(二)文書檔案的立卷和歸檔

北洋政府時期，文書立卷稱作“編檔”，并提出案卷是歸檔的基本單位，各司科由文書處理部門負責此項工作。國民政府時期，多數機關已不再沿用“編檔”的概念，而改稱“編卷”，對編卷和歸檔各部門做了詳細的規定，頒布了一系列管理制度。例如參謀部1932年頒布《檔卷管理規則》中規定:“本部及所屬各廳局室所有檔卷，除機密要件外，概歸各書記或專員負責管理。各項文件辦畢后，由各書記或專員依照前條辦理，同時于收發文各簿附記欄內注明歸入第幾類第幾節第幾目第幾號字樣，以杜遺失。將來如組織檔卷室時，各主辦者應用歸檔簿填送，管卷員點收，取蓋印章以清手續。歸檔文件有前卷者歸前卷，如系另立一宗者，應按照性質登入檔卷冊某目項下編號備查。”［1］478軍政部1933年頒布《整理案卷暫行辦法》將本部案卷分為舊卷和新卷，舊卷在“分類確定后，應留及永存之案卷各分別檢出，再分別列冊，責成管卷人員照案歸(宗)檔，如與以后新卷繼續關連之件，可并入新案卷制成卷宗，一并保管之”［1］485對于新卷的規定為“案卷于本案辦結之后，即將全案點明宗數歸檔，歸檔有總號簿，編號分類錄由，亦列子目記明件數，以便檢查”［1］486此外，司法部、內政部、財政部，教育部、外交部、中央設計局等也都對編卷次序、編卷方法等做了詳細的規定。

在這期間的編卷歸檔工作或由文書處理部門負責，或由文書處理部門編制，檔案室查核歸卷、裝訂，或兩個部門共同處理。這使得文書檔案的立卷和歸檔工作銜接得更為密切，從而保證了案卷內部和外部的質量。對文書檔案的編卷規則和工作細則做了更為明確詳細的規定和說明，為以后檔案的調卷和查閱打下了良好的基礎。

(三)文書檔案的分類

對檔案進行分類整理是檔案管理的基礎，也是實現檔案有序化的基本手段，殷鐘麒認為:“分類為檔案室最主要之工作，亦為最難解決之問題，如有良好分類法，則檔案處理問題，也解決一半。”［2］90

從國民政府各機關頒布的一系列規章制度可以看出，這一時期文書檔案分類標準大體有兩種:一種是按組織機構區分，按這種方式分類的有外交部等。另一種是按各機構的職掌區分，絕大部分機關部門都采用的這種分類標準。例如司法行政部對文卷分為七大宗卷，每宗卷分門及類兩種;參謀部對所有檔案按照“類、節、目、宗”四級分類(機密要件除外);主計部制定的《暫行統計資料檔分類目次》中明確規定編號方法采用“類、綱、項、目”四級制;教育部發布的《檔案管理辦法》中規定檔案分類法編訂分“類、目、子目、細目”四級;黃河水利委員會在《管理檔案暨調卷規則》中規定檔案編制方式為“類、項、冊、目”四級。

這一時期的檔案分類法在很大程度上受到了國外圖書館管理制度和方法的影響。借鑒國外分類法形成的十進位分類法、綱目分類法和何氏全國統一分類法，編制的機關檔案分類表，對當時的檔案分類產生了重要的影響。國民政府時期檔案分類法向國外借鑒的特點突出，但并非照搬照抄，在借鑒的基礎上結合自己的實際而有所改進，各有各的特點，對今天建立全國檔案分類體系的研究仍具有一定的參考價值。

(四)文書檔案的鑒定與銷毀

檔案鑒定是決定檔案存毀命運的重要手段，在檔案管理工作中此環節最為重要且難度最大。民國初年判定檔案價值的標準以內容為依據，國民政府時期，檔案鑒定的標準進一步細化，有效性也成為判定檔案價值的一個重要標準，在以內容為標準鑒定檔案是否永久保存時，還參照文件的效用來決定文件的存毀。“效用未失者”應妥為保存。“凡公牘案卷，失卻時效，與現行政務關系已絕，應予廢棄。”［3］

檔案鑒定的結果有兩種，一是保存，二是銷毀。對于檔案的銷毀在國民政府各機關的相關制度中可以看出是非常謹慎的，檔案銷毀的程序步驟規定較嚴密。尤其對于已撤消機關的檔案，規定不能隨意銷毀，以保存史料。1947年制定的《國防部接收中央各軍事機關過時檔案辦法》中規定“凡奉命結束之機關，其檔案除按規定交由新成立機關辦理外，其未經移交之檔案，應掃數送史料局。如在渝辦理結束者，即送交戰史編纂委員會，嚴禁焚毀，以重史料。”［1］5381939年軍事委員會政治部關于銷毀檔案辦法發布訓令，特別對“辦畢焚毀”進行了重申強調。

國民政府對于檔案鑒定銷毀的謹慎態度有利有弊，一方面重視史料，表現檔案意識的加強。另一方面由于過于謹慎的態度，容易使檔案在鑒定過程中標準放寬，出現了留存下來的檔案玉石混雜，質量難以保證。

三、文書檔案改革運動

(一)國民政府機關文書檔案工作中存在的種種弊端是這次運動產生的根本原因

首先，檔案管理體制分散。在單個機關范圍內檔案管理雖有向檔案室集中的趨勢，但在執行中舊的分散的傳統習慣一時難以改變。從全國檔案管理來講既沒有統一的行政領導機關，也沒有國家檔案庫，因此更無法談及集中管理。其次，檔案管理人員特別是地方機關中“卷閥”現象嚴重。當時檔案管理人員沿襲了世代相傳，師徒相承的封建世襲傳統，他們利用職權把持操縱檔案，壟斷要挾，嚴重妨礙了政令的推行和行政效能的提高。再次，公文撰寫和處理程式也存在問題。用詞怪異，虛夸奉承，公文處理程序混亂遲緩、復雜繁瑣。因此何魯成認為“改革檔案管理，實在是提高行政效率的一個必由之路。”［4］

(二)“文書檔案連鎖法”是這次運動的核心內容

1934年，國民政府內政部次長甘乃光在推行卡片登記制失敗后，提出了“文書檔案連鎖法”。此方法的核心內容就是把文書工作和檔案管理二者合一，去掉多余環節，在某些做法上統一起來。文書檔案處理采用三個“統一”即:統一編號、統一分類、統一登記。由機關總收發室按既定的分類方案，將本機關全部收發文進行分類編號，采用三聯單進行一次登記，然后把文件送至主辦單位，經辦完畢的公文，隨即由機關檔案室進行立卷歸檔。［5］由此提高了辦事效率，解決了文書檔案工作中檔案分散、混亂、保管無序等問題。真正達到了公開、統一、集中的目的。此方法首先在內政部推行，教育部稍做改進后也開始效法使用。此后廣西、江西、四川等地也陸續開始推行。

(三)文書檔案改革運動的影響

文書檔案改革運動從興起到最后走向低潮，在實施過程中有不可避免的存在缺陷和局限性。統治者的階級利益和內部矛盾，也決定了改革的進行必然困難重重。但這次改革對中國近代的文書檔案工作產生了深遠的影響。

首先從文書研究來看，這次的改革對公文的種類、書寫方式、斷句方法、標點符號的使用等都做了明確的規定和要求。文書程式上力求簡易，全部用白話，以便識別。對公文的流通、辦理、登記、整理和保管等程序也改革了一些舊式做法，在一定程度上提高了機關的公文處理效率。

其次從檔案研究來看，甘乃光、周連寬、何魯成、程長源等一批致力于檔案學科研究的學者參加了改革，出版了大量關于文書、檔案工作研究的論文和著作，融合借鑒了外國圖書館和檔案管理的理論方法，結合中國實際，為中國近代檔案學的產生奠定了堅實的方法論基礎，構建了基本的理論框架。1938年何魯成編著出版了《檔案管理與整理》一書，在很大程度上是對文書檔案改革運動的總結和概括，標志著我國近代檔案學的初步形成。［2］166

再次文書檔案改革運動直接導致了檔案學教育的產生。國民政府統治時期，各級機關專業文書檔案工作人才短缺，檔案教育開始萌芽，文書檔案改革運動成為檔案專業教育的催化劑，明確提出了檔案教育問題。1939年湖北私立武昌文華圖書館專科學校為適應當時國內檔案管理人才之需要，設立了檔案專科班。開設課程涉及史料整理、博物館學、歐美檔案教育、檔案編目與索引等，并有嚴格的考核制度。1943年該校又被教育部指辦檔案管理短期職業訓練班，為各機關培養檔案管理的技術人才。檔案教育這個檔案管理的新領域開始逐步被重視并發展起來。

南京國民政府時期可以說是機關文書檔案工作發展和成熟的飛躍時期，從檔案機構的產生到制度法規的完善，雖然未能擺脫封建制度的束縛和制約，但仍體現出一定的進步性。近代檔案學、檔案教育、檔案宣傳、檔案國際交流與合作等都開始起步，公文程式、制度法規和管理方法對新中國及臺灣地區的文書檔案工作都產生了重要的影響。特別是“文書檔案改革運動”使20世紀30年代成為我國檔案事業發展的一個高峰時期。

［1］中國第二歷史檔案館.民國時期文書工作和檔案工作資料選編［G］.北京:檔案出版社，1987.

［2］王芹.民國時期檔案法規研究［D］.蘇州:蘇州大學博士論文，2009.

［3］梁上燕.縣政府公文處理與檔案管理［M］.北京:中國行政研究社，1941:23.

［4］何魯成.檔案管理與整理［M］.北京:檔案出版社，1987.

［5］施懿超.機關文書檔案一體化管理問題芻議——兼評文書檔案連鎖法［J］.重慶商學院學報，1999(10).

［6］李中峰，應會瓊.民國時期檔案鑒定理論分析［J］.成都大學學報，2004(1).

［7］侯強.民國時期的檔案教育人才培養模式［J］.檔案與建設，2010(3).

［8］王芹.民國檔案事業發展的內在因素［J］.檔案學通訊，2008(5).