黃三角高效生態區建設中的地方政府經濟職能

呂建華，周婷婷

（中國海洋大學法政學院，山東 青島266100）

黃河三角洲是我國開發較晚的一個三角洲，被譽為“最具有開發潛力的三角洲”，自然資源富饒，土地廣袤，海域遼闊，生態環境獨特，是全國第二大石油基地，具備區域經濟合作的自然條件和經濟基礎，其開發建設得到了國內外的廣泛關注。隨著黃河三角洲高效生態經濟區建設正式上升為國家戰略，地方政府職能的合理定位很大程度上影響著區域內各地方在基礎設施、生態資源、旅游娛樂等方面的完善和發展。

一、黃河三角洲高效生態經濟區的定位及其建設成果

黃河三角洲高效生態經濟區，是以黃河歷史沖積平原和魯北沿海地區為基礎，向周邊延伸擴展形成的經濟區域，包括東營、濱州兩個市和濰坊北部寒亭區、壽光市、昌邑市，德州樂陵市、慶云縣，淄博高青縣，煙臺萊州市，共涉及6個市的19個縣（市、區），總面積2．65萬平方公里。［1］區內擁有未利用地近800萬畝，生態濕地上百萬畝。所謂高效生態經濟是指具有典型生態系統特征的節約集約經濟發展模式。在產業類型上，形成由清潔生產企業組成的循環經濟產業體系；在產業布局上，形成由若干生態工業園區組成的生態產業群；在生產工藝上，做到無廢或少廢，實現生產過程再循環、再利用，最終表現為整個經濟體系高效運轉，經濟、社會、生態協調發展。［2］

1988年，“黃三角”的開發總體戰略首次由專家學者提出。山東省政府與民盟組織召開黃三角經濟技術和社會發展戰略會議。2001年，國家將黃河三角洲高效生態經濟的發展列入“十五”計劃綱要，標志著確認定位黃河三角洲發展高效生態經濟，并正式進入國家決策。2006年國家將黃河三角洲高效生態經濟列入“十一五”規劃。2008年6月，省政府編制了《山東省黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》，2009年12月，國務院正式通過了《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》（國函［2009］138號）（以下簡稱《規劃》），黃河三角洲的開發建設正式上升為國家發展戰略。在《規劃》中提出了高效生態經濟區建設的總體要求、空間布局、加強生態建設和環境保護、構建高效生態產業體系、強化基礎設施支撐、加快社會事業發展、創新體制機制、規劃實施和保障等具體細則。2010年3月，全省黃河三角洲高效生態經濟區專項規劃編制和政策研究工作正式啟動。省發改委積極部署黃三角高效生態經濟區建設專項規劃編制和政策研究工作。相關責任人通報了《專項規劃編制和政策研究工作方案》。2010年6月，山東省委、省政府下發了《關于貫徹落實〈黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃〉的實施意見》，標志著黃三角開發由規劃階段正式進入實施階段。2011年，國家工商管理總局印發《國家工商行政管理總局關于支持山東半島藍色經濟區和黃河三角洲高效生態經濟區建設發展的意見》，旨在促進區域經濟協調發展、支持山東“一藍一黃”經濟區建設。繼而山東半島藍色經濟區和黃河三角洲高效生態經濟區建設工作領導小組召開第一次會議，安排部署“兩區”建設重點工作，對于黃河三角洲高效生態經濟區建設的緊迫性、重要性給予了高度重視。

黃河三角洲的開發與建設是山東半島發展總體布局的重要組成部分。自2009年底正式上升為國家戰略以來，突出“高效”和“生態”兩大功能定位，形成以大型企業為龍頭，中小型企業為支撐的產業集群模式，在石油裝備制造、汽車零部件、輕紡工業和現代農業等方面打造競爭力較強、實力雄厚的支柱產業。區域內東營市是黃河三角洲的中心城市，濱州市為黃河三角洲開發的主戰場和核心區。該區域在特色優勢產業發展方面、資源保護與生態建設方面、配套基礎設施建設方面均取得重要階段性成果。2010年，黃河三角洲高效生態經濟區建設工作取得了新成效，區內主要經濟指標增幅均高于全省平均水平。2010年，實現地區生產總值5678．5億元，增長13．6%；規模以上固定資產投資3177．4億元，增長24．9%；地方財政收入308．1億元，增長29．3%；進出口總額189．5億美元，增長67．3%；增幅分別高于全省平均水平1．1、2．6、4．2、31．4個百分點。［3］2011年，黃三角5大高效生態產業規模以上企業達到1166家，產值過10億元的企業162家，過100億的16家，實現主營業務收入3080億元，同比增長28．7%。依托區內29家省級以上經濟（技術）開發區，形成了主營收入過50億元的各類特色園區19家。2011年，黃三角地區分別實現生產總值、固定資產投資、地方財政收入6522．7億元、3910億元、390．7億元，同比分別增長12．3%、26．2%、27%，分別高于全省增速1．4、4．4、1．3個百分點，呈現出投入力度大、增長速度快、質量效益好、發展后勁足的良好態勢。［4］

二、轉型期的我國地方政府經濟職能

所謂政府職能，是指一國政府為實現國家的使命、意志和利益，根據經濟建設和社會發展的需要及要求，在依法行使行政權力和自己的職權過程中所發揮的功能和作用。［5］124對于政府職能的研究，多體現在其提供公共物品、維護社會穩定、調節宏觀經濟、維護社會公平等方面，要求建立“服務型政府”、“責任性政府”、“彈性政府”。而所謂地方政府，指的是根據法律成立的、為相對小的地理區域提供一系列具體服務的特殊組織或實體，［6］是政府職能體系的重要組成部分。社會主義市場經濟轉型的逐步深入要求地方政府職能首先解決地方市場與社會組織無法實現的社會問題，對中央宏觀經濟調控給予地區內具體性、深入性分析與應用。而此時地方政府職能應當退出生產性領域的建設，在經濟發展根本目標與中央政府保持一致的前提下，強化其地區內指揮、調控職能。這樣，地方政府可以根據區域內已有的資源和經濟條件對社會、經濟活動進行協調控制，充分實現本地區社會福利與公民利益的最大化。因此，在社會主義市場經濟條件下，地方政府的經濟職能不斷強化，主要體現在：宏觀經濟的區域調節、提供地方公共物品與服務、協調區域內發展。

（一）宏觀經濟的區域調節

中央政府對于經濟的調控具有統一性、宏觀性的特點，但不同區域在經濟、社會以及地域、文化等諸多方面存在差異，不同的專業分工造成相異的產業格局。為避免中央政府宏觀調控一刀切的消極影響，地方政府應在秉承中央宏觀經濟根本目標的前提下，立足于本地區特有產業結構、技術結構以及經濟發展程度等方面，對宏觀經濟進行區域內的適用性調節，使之適應本地區的開發建設。地方政府對于宏觀經濟的具體化調控既秉承中央政府的根本目標，又具有獨立性、特殊性，其調控方式更具針對性、可行性。

（二）提供地方公共物品與服務

市場固有缺陷致使其在一定程度上無法有效提供諸如產權界定、法律與規范、污染規制及教育等的公共物品與服務，需由政府承擔。公共物品有多重分類形式，其中地方性公共物品是指在地方層面上為一定區域范圍內的消費人群所享受和消費的公共品。地方政府在地方公共物品供給過程中的職能定位是影響地方公共物品供給程度和效率的關鍵因素，主要體現在：第一，地方公共物品與服務提供的有效性，第二，地方公共物品與服務提供的公正性、公平性。提高公共物品與服務供給效率，避免產業趨同、重復建設等帶來的資源利用負外部性，以及合理導向政府的相關財政政策，維護統一、穩定的合作競爭市場，彌補市場缺陷和糾正市場失靈有助于地方政府經濟職能的有效、合理定位。

（三）協調區域內發展

區域內的協調發展是區域內各地方在經濟、社會、文化、環境等方面的正向促進。地方政府在協調區域內發展方面的功能作用主要體現在：第一，地方政府通過對地方公路交通、港口碼頭等公共物品的有效、公平供給，以及制定特殊、具體的地方經濟發展戰略，編制經濟發展專項計劃來打破地區間封鎖，規制惡性競爭，促進各地方之間在市場、資源方面的有效合作、交流，不斷縮小區域內各地方經濟差異，實現產業結構優化升級。地方政府通過對教育、醫療衛生、社會保障體系以及相關法律、財政政策等公共服務的有效提供，人才引進與培養體系的不斷完善來協調區域內不同地區的社會文化的發展；第二，地方政府有效協調區域內各地方的社會經濟與當地生態環境和諧發展。重視運用高新技術產業、新能源產業，在積極吸引外資注入的同時規范市場準入標準，堅持人與自然和諧相處的基本原則，將生態環境的保護與社會經濟的可持續發展緊密結合。

三、黃河三角洲高效生態經濟區建設中的地方政府經濟職能分析

黃河三角洲高效生態經濟區建設中的政府首先應當是生態型政府。所謂生態型政府，有學者從“生態”一詞的概念解讀基礎上給出定義：致力于追求實現人與自然的自然性和諧的政府。［7］有的學者以政府為角色，從政府職能出發，認為生態政府就是政府站在保護生態環境的立場，樹立生態文明理念，保證生態制度供給和發展生態經濟，以求得經濟和環境的和諧發展。［8］綜上定義，不論從政府角度亦或學科角度，生態型政府的內涵與特征在于：第一，生態效益與社會、經濟效益的協調平衡是政府的根本價值訴求。政府在面對社會、經濟效益與生態效益時其價值取向多存在層次性、優先性。企業、非營利組織等分別代表不同集團，亦在追求集團價值最大化。生態型政府要充分平衡、協調區域生態效益與社會、經濟效益，站在三種效益的制高點。第二，生態理念貫穿生態型政府管理的全過程。即保護生態資源、環境的理念貫穿政府公共管理的政策制定、行政執行、信息反饋與監督控制的完整過程。在黃河三角洲高效生態經濟區的開發建設過程中，河床、水位下降，黃河水量逐年減少，石油開采、重型工業發展帶來對環境的負面影響，種種脆弱的生態環境現狀必然要求地方政府著重加強對新生陸地自然生態資源與環境的維護，在追求社會、經濟效益的同時實現生態效益與社會、經濟效益的協調平衡。

與此同時，黃河三角洲高效生態經濟區建設中的政府還應當是有限政府。對于有限政府的內涵尚未有統一界定，有學者認為有限政府是指政府權力受到制約，并以服務民眾作為價值訴求的政府。［9］其認為有限政府的內涵實質是政府權力的“有限”。避免權力的濫用對公民權利與公民利益的損害。有學者認為有限政府就是權力受限制的政府，主要是運用法律手段對政府權力的大小、職能的寬廣進行限制。［10］學界對于“有限政府”內涵與外延有不同角度和領域的探討，但有限政府所具有的特征主要體現在：第一，政府權力的有限性。政府權力切實受到公民的監督、制約，并適當收縮，避免因權力而產生的“尋租、”“腐敗”。第二，有限政府的價值訴求在于公民權利與利益的有效實現。有限政府的初衷并不在于“權力制約權力”、“市場分散權力”，亦不在于“社會制約權力”，公民自身權益的有效實現與維護才是有限政府構建的根本價值訴求。黃河三角洲生態經濟區的開發建設旨在提高政府公共服務能力，增加社會、經濟效益，提升區域內人民生活質量。因此，地方政府對新興的高效生態經濟區的經濟進行調控的同時，更應注重市場與非盈利組織的作用，并接受有效監督與制約。

為此，黃河三角洲高效生態經濟區開發建設中的地方政府經濟職能主要體現在以下幾方面：

（一）提供相應公共物品與公共服務

在公共物品有效供給方面，水利設施、交通設施、能源設施的相關配套工程的建立與完善是黃河三角洲高效生態經濟區建設的重要保障。黃河三角洲生態環境脆弱，政府應當新建并加固防潮堤，為當地灘涂養殖、旅游交通提供維護；以東營港、濰坊港、萊州港、濱州港四個港口為支撐，建設黃三角經濟港口群，拓寬港口功能，使鐵路、公路、機場與港口有效契合，形成方便快捷的區域運輸網絡體系；以東營為主要的石油開發基地，加快油氣管網建設，充分利用太陽能、潮汐能和生物能源等實現生態能源的多方位供給。政府有效供給相關公共物品，促進基礎設施一體化，建立并完善水利設施、交通運輸網絡與能源安全保障體系是高效生態經濟建設的有力支撐。

與此同時，在公共服務體系的完善方面，政府對于教育事業、就業工作與社會保障體系等改善民生的公共服務體系的完善有助于生態經濟的全面發展。加大教育投入，設定區域內專項人才的引進與培養計劃，提供吸引人才的多種優惠政策，加強人力資源建設；形成勞動力就業的統一市場，促進人才在區域內的合理流動；建立社會保險、社會福利體系，加快推進農村社會養老保險制度和城鄉居民最低生活保障制度，創新風險保障體系，為生態經濟的發展提供政策支持與風險保障。

（二）領導多元服務主體

政府是社會管理的基本主體，同時也是社會的“元治理”，在由政府、社會組織與團體、公眾共同構建的多元主體網絡中擔當核心、主力。其并不是高高在上，而是“同輩中的長者”，不具有最高絕對權威。［11］599社會組織與團體獨立于政府與企業之外，是彌補“政府失靈”與“市場失靈”的緩沖力量。公眾作為社會細胞，是公民利益的有效代表。在社會主義市場經濟條件下，對于黃三角生態經濟的建設，政府應當充分重視企業、社會組織與團體、公眾的作用，創立有效的海內外企業融資平臺，運用新興產業為生態經濟的建設注入新活力；促進各市場組織的金融、貿易洽談會，重視社會團體與組織的中堅作用。政府作用領域多表現為產權模糊或市場界定不清，政府相應退出基礎生產性領域，對企業的生產經營活動給予宏觀協調與指導，促進多元市場行為主體發揮其最大限度的積極性。

（三）協調區域內的發展

地方政府對區域社會經濟的發展協調不僅包括社會經濟文化在各地方的協調發展，還包括區域內經濟增長與生態環境維護的平衡。為此，黃三角區域內地方政府在協調發展方面的角色主要體現在：第一，區域經濟發展的協調者。這一角色職能的發揮分為兩個層次：縱向政府的協調、橫向政府間協調。縱向上，省級政府應當合理規劃黃三角區域的專業分工與產業布局，以東營、濱州為能源基地和經濟開發核心區，避免產業結構同質與基礎設施重復建設，協調各地區優勢互補，建立統一穩定的市場，維持有序競爭；橫向上，各地方政府間應在中央、省級政府的統一規劃原則上，從能源、交通、生態、旅游等多方面進行有效協作交流，設置合理市場準入標準和融資優惠政策，開展地方間正當競爭。第二，區域經濟增長與生態環境維護的平衡者。黃三角高效生態經濟區以“高效”、“生態”為主要功能定位，地方政府在大力推進經濟增長的同時，應當重視區域內社會經濟快速發展與生態環境維護的相對平衡。例如新建和加固防潮堤，完善配套水利工程設施；保護淺海灘涂生物、環境資源，建立綠色種植基地、健康養殖基地等，運用高新技術建設高效生態農業和加工制造業，突出發展循環經濟；制定嚴格的企業排污標準，抵制高污染高耗能企業和項目，完善生態補償機制；實行定期監督檢查，倡導公眾、媒體、網絡、社會組織等不同領域的監督。

（四）維護區域內的社會公平

羅爾斯認為：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”［12］1公平正義是維護社會穩定的重要因素。社會矛盾的激化與公平正義的缺失、利益的損害存在著必然聯系。隨著黃三角經濟區資金財富的不斷積累，區域內各地方在基礎設施、旅游服務、及人才開發等方面競爭加劇，社會資源分配的不均衡必然導致公平正義的不穩定性。政府對于維護黃三角區域內的公平作用體現在各個層次，不同方面。首先，規范區域內競爭秩序，制定公平公正的企業準入制度，公開擇優進行選擇，形成統一市場，進行有效監督控制，為開發建設提供公平的競爭環境。其次，優化人才供給體系，創造公平的人才引進與培養環境，平等的享受發展機會。第三，區域內各地方在基礎設施、旅游娛樂、生態資源等方面的合作遵循公平原則，均等的享受政策支持。

四、小結

黃河三角洲高效生態經濟區的建設是一個長期、穩定的過程，在優化產業結構布局、強化基礎實施支撐體系、加大政策引導力度、完善公共服務體系等諸多方面地方政府部門發揮著重要的引導、指揮作用。在其建設過程中切實維持社會、經濟穩定發展與生態環境、資源保護的相對平衡，堅持開放與保護相結合，將“高效”、“生態”的兩大功能定位充分落實和實踐，我們任重而道遠。

［1］山東省發展和改革委員會藍黃（兩區）戰略．黃河三角洲高效生態經濟區概況［EB／OL］．［2012－09－18］．http：／／www．sdfgw．gov．cn／col／col1232／index．html．

［2］黃河三角洲高效生態經濟區．黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃（全文）［EB／OL］．［2012－10－13］．http：／／www．zghhsjz．cn／html／jsdt／2010－06／363．html．

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［4］中國行業信息研究網．黃河三角洲高效生態經濟區開發建設取得重要階段性成果［EB／OL］．［2012－10－17］．http：／／www．chinamrc．com／shichangfenxi／2012／0917／25997．html．

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