從區域性公共產品理論視角看東亞金融合作的路徑

徐 瑤

（復旦大學國際關系與公共事務學院，上海200433）

2010年3月，東盟與中日韓（10+3）財長及中央銀行行長和香港金融管理局總裁于2009年底簽署的清邁倡議多邊化協議正式生效，1 200億美元的外匯儲備庫亦隨之建立。這意味著自從2003年以來，經過長達六年的研究和商討，東亞外匯儲備庫建設取得了實質性的突破和進展。這也是東亞地區各國合作提供區域性公共產品的成功實踐，為“10+3”國家提供了一種新的資金救助渠道，成為亞洲地區金融與貨幣一體化的起步。近年來，東亞各國不斷討論東亞外匯儲備庫的擴容問題，并提高“去IMF”化的資金比例，東亞金融合作正朝著不斷一體化的方向邁進。但東亞地區特殊的發展歷史、復雜的地區環境及國家之間的沖突因素勢必嚴重影響各國在金融貨幣領域的合作預期與政策協調，也為區域內公共產品的提供帶來了不小的挑戰。

一、區域性公共產品理論視角

（一）區域性公共產品理論

公共產品（public goods）原本屬于一個經濟學的概念，是指一國政府為全體社會成員提供的、能滿足他們公共需求的產品與勞務。[1]而根據薩繆爾森于1954年發表的《公共開支的純理論》一書中給出的定義，公共產品是指每個人的消費不會減少任何其他人對這種物品的消費的物品。[2]經濟學家查爾斯·金德爾伯格首次將公共產品理論引入到國際關系的理論研究中，他指出國際經濟體系的穩定運轉需要一個穩定者存在，其功能是通過承擔“公共成本”，提供國際公共產品。[3]隨后，現實主義學者羅伯特·吉爾平從國際公共產品概念中引發出了霸權穩定論，他認為在經濟、政治、軍事、科技等方面都占據絕對優勢的“霸權國家”應動用其“經濟剩余”以滿足供給，提供穩定的國際金融體系、開放的國際貿易體系、可靠的國際安全體系和有效的國際援助體系等國際公共產品。[4]

20世紀90年代以來，隨著全球化的蓬勃發展，國際公共產品概念逐漸細化為全球公共物品和區域性公共產品兩類。1999年，卡爾、坎布爾等學者將公共產品與其他產品以及不同的公共產品之間作出了區分。[5]此后，關于公共產品的定義區分愈加明確，區域性公共產品一般是指超出單一國家而在某個區域內能夠共享利益的一種產品，是介于全球和國家公共產品的一種形式。根據問題衍生出的溢出效應，范圍可以從相鄰國家到一個大洲甚至一個半球。由于區域性公共產品的供給成本是由區域內的國家共同分擔，是只服務于本地區、只適用于本地區的各種制度、機制和安排協議，因此能在一定程度上克服國際公共產品僅由霸權國家提供所帶來的弊病，具體表現在四個方面：一是可以避免及糾正國際公共產品的不公正問題；二是在公共產品的區域性供給過程中，問題一般通過協商談判得以解決，這樣的供給模式能避免因霸權國的改變而導致國際公共產品的修正和改變；三是能在一定程度上緩解供給不足的問題；四是區域性公共產品供給能夠根據地區自身的實際情況，因地制宜，提供更適合本地區需求的公共產品。[6]

（二）區域性公共產品的供給

根據奧爾森對集體行動的邏輯的深入研究，“集體行動的困境”往往在大集團中很難避免。但如果小集團里的成員聯合行動提供公共產品，由于成本付出與收益分配比較明確，而且行為體之間能夠進行有效監督，因而更加容易實現公共產品的供給。[7]奧耶也從合作性博弈的角度出發，論證了行為體數目越多，信息交流越復雜，交易成本越高；行為體數目越大，預期的多樣性和復雜性相應增加，信息不完備和環境不確定，免費搭車行為更普遍。因此，小集團更容易達成自己公共產品的供給，進而小范圍內的合作更加容易實現。區域性公共產品能夠解決單個國家不能夠解決的問題，尤其是在解決問題成本大于其直接利益的問題。區域性公共產品本身增加了集體行動所必需的跨國間的外部性和動機。換句話來說，就是國家間通過合作以獲得單獨行動無法獲得的，或是用一種更加有效的方式來獲得利益。[8]

二、東亞外匯儲備庫的發展及特征

（一）東亞外匯儲備庫的發展

2010年3月，東盟與中日韓（10+3）財長及中央銀行行長和香港金融管理局總裁于2009年底簽署的清邁倡議多邊化協議正式生效，1 200億美元的外匯儲備庫亦隨之建立。這意味著自從2003年以來，經過長達六年的研究和商討，東亞外匯儲備庫建設取得了實質性的突破和進展，并且開始付諸實施。2012年3月，“10＋3”宏觀經濟研究辦公室（ASEAN+3 Macroeconomic Research Office，AMRO）主任魏本華透露，5月在菲律賓首都馬尼拉舉行的“10＋3”財長會上有望通過東亞外匯儲備庫擴容，擴容規模擬從當前的1 200億美元增加一倍，達到2 400億美元，東亞自主性進一步提升。

東亞外匯儲備庫的全稱為“自我管理的外匯儲備庫安排”（Self-managed Reserve Pooling Arrangement，SRPA），它是指中日韓和東盟各自拿出一部分外匯儲備以建立地區內共同的外匯儲備基金，各國在非危機時期自行管理出資，一旦危機發生時基金將集中于短期資金救助，從而能幫助成員解決短期的流動性困難。它起源于亞洲金融危機之后旋即成立的清邁倡議下的貨幣雙邊互換機制，是清邁倡議多邊化的具體表現。2000年5月，“10+3”財政部長于泰國清邁達成了清邁倡議（CMI，Chiang Mai Initiative），在“10+3”框架內創立了雙邊貨幣互換及回購協議網絡，將東亞貨幣合作從構想變成了現實。2003年10月，溫家寶總理于“10+3”領導人會議上率先提出“推動清邁倡議多邊化”，建議將清邁倡議下的雙邊貨幣互換機制進一步整合為多邊資金救助的機制，得到與會國家的積極響應。

2007年5月，日本京都舉行了“10+3”財長會議，各國的財長原則上同意將自我管理的區域外匯儲備庫作為清邁倡議多邊化的形式，標志著清邁倡議多邊化進程取得了重要的階段性成果。[9]2008年5月，西班牙馬德里舉行的“10+3”財長會議上各國達成協議，確定了共同外匯儲備基金的規模為800億美元，其中80%的金額由中日韓3國承擔，其余的20%則由東盟10國承擔。2009年2月，“10+3”框架會議發布了《亞洲金融穩定行動計劃》，共同外匯儲備基金規模將從800億美元擴大到1 200億美元，中日韓三國承擔80%，東盟國家承擔20%的原則得以繼續。2009年5月，印尼巴厘島舉行了“10+3”財長會議，各國財長在出資結構、出資份額、借款額度、決策機制及監測機制等主要要素上達成一致，同意于2009年年底前正式啟動區域外匯儲備庫。2009年12月28日，“10+3”財長及中央銀行行長以及香港金融管理局總裁宣布正式簽署清邁倡議多邊化協議。[10]

（二）東亞外匯儲備庫的特征

第一，在管理方式上，各國在非危機時期可自行管理各自出資，但一旦發生金融危機，各國就需共同管理以應對危機。儲備庫力圖為陷入經濟危機的成員國提供一定的流動資金支持，并幫助他們解決短期流動性不足的困難。第二，根據達成的共識，在東亞外匯儲備庫1 200億美元的資金規模中，中日兩國各自出資額最多，為384億美元，均占儲備庫總額的32%；韓國出資為192億美元，占到儲備庫總額的16%。東盟各國共出資20%，其中新加坡、印尼、泰國及馬來西亞各自出資47.7億美元，而文萊和老撾出資額最少，分別為0.3億美元。值得注意的是，出資額多的國家借款乘數反而偏小，緬甸、柬埔寨、老撾及文萊這些小國的最大借款額是他們出資額的五倍。這一規定明顯傾向于保護東亞小國的利益，體現了儲備庫的救援特征。第三，東亞外匯儲備庫的貸款條件仍然是跟IMF聯系在一起，80%的資金救助和IMF的貸款條件掛鉤，各國能自由獲得的資金只有20%。第四，在決策機制方面，東亞外匯儲備庫包括重大問題和貸款問題兩類，重大問題（例如各方出資、審議總規模、借款乘數、貸款條款、成員資格及重新接納成員等）將由“10+3”成員協商一致決定，貸款問題（是否貸款、貸款展期、貸款違約等）將由多數票表決通過。

三、東亞區域性公共產品的供給模式與區域合作的路徑

（一）東亞區域性公共產品的供給模式

在東亞，危機誘發機制下產生的對區域性公共產品的供應和需求，是地區國家間進行合作的主要推動力之一，也成為維持區域合作的重要基礎之一。1997年亞洲金融危機時，由于缺乏區域內的協調機制，一國貨幣貶值導致其他國家的貨幣跟著競相貶值，日元的貶值更是對亞洲金融危機的惡化起到了推波助瀾的作用。伴隨著危機發展，歐美等國隔岸觀火以及國際貨幣基金組織不作為，導致東亞經濟體對域外國家和國際組織提供公共產品的意愿產生強烈質疑和失望，同時也紛紛意識到區域合作的重要性，東亞經濟體的地區身份認同感也因此得以提高。[11]現存國際金融機構如IMF在金融危機中提供的危機救援機制不盡如人意，韓國和印尼為了獲得IMF的貸款而被迫接受的一系列貸款條件使得它們的經濟情況陷入了更深的泥潭。在東亞建立區域性危機防范、救援機制能夠作為主導性國際金融機構的有效補充。區域金融穩定嚴重依賴于成熟穩定的金融體系，當霸權國家不能夠有效提供此類公共產品的情況下，區域內國家就必須緊密合作，建立有效的預警機制和救助機制，才能有效地應對金融全球化帶來的負面沖擊。但是，東亞外匯儲備庫80%的救助資金與IMF的貸款條件掛鉤，各國能夠自由獲得的資金只有20%，極大地限制了危機發生時各國可以獲得的資金援助數量。

當前地區公共產品有三種特征明顯的供給模式：北美模式、歐盟模式以及東亞模式。北美模式是以北美自由貿易區為代表，區域性公共產品主要是由美國主導提供，墨西哥和加拿大參與。歐盟模式是以法德兩國聯合提供和推動發展的。而東亞的情況較為特殊，在目前的條件下，僅僅依靠中國或日本都不能完全滿足東亞各國在區域性公共產品上的需求，中日韓三國必須合作建立公共產品所需的制度基礎，共同負擔由于“搭便車”行為所造成合作成本的增加。如在韓國的積極推動和中日兩國的大力支持下，《清邁倡議》最終成功，可作為應對金融危機的合作監管與資金支持機制的基礎，是中日韓共同引導的區域金融合作成功的一個范例。

隨著東亞一體化的不斷深化和日益制度化，參與國都必須讓渡一部分“經濟主權”，而這通常又涉及到各國極為敏感的“政治主權”問題。近代晚期東亞的現代民族國家才逐漸形成，由于歷史原因中日、韓日等區域內大國之間也存在著諸多矛盾，因此東亞國家現階段普遍處于民族國家發展進程中的“主權強化期”，對涉及到主權的問題都十分的敏感，很難接受主權的讓渡，因此多邊貨幣互換框架進一步發展為制度化的資金支持機制很難實現。事實上，一個有效的多邊資機制不只要充當區域性最后貸款人，同時還要承擔起監督各國經濟動向、協調各國經濟政策及和國際收支狀況的責任。當前的東亞外匯儲備庫只有在金融危機發生時才將各國的儲備集中起來用于資金救助，但彼時由誰來負責和決定儲備庫的動用以及管理等仍是懸而未決的問題。此外，儲備庫采用協商一致的原則解決重大問題，這與IMF中重大議題需要85%的投票權才能通過的規定截然不同。雖然協商一致的原則更能體現出儲備庫求同存異、平等互利及共同發展的合作模式，有效避免一國獨大的現象，但是也存在談判時間過長、協調成本偏高和效率偏低等問題。

（二）東亞區域合作的路徑

地區貨幣合作的路徑是指東亞各國在貨幣合作上走什么樣的道路、確立什么樣的原則以及如何保證合作順利進行從而達到單一貨幣目標的運行軌跡。根據迪特爾的貨幣地區主義理論，建立貨幣聯盟的措施可以分為兩個大類：穩定金融市場的措施和有利于匯率穩定的措施。地區各國必須在政策領域內協同一致地推進這些措施，避免在先穩定了金融市場之后再促進匯率的穩定。貨幣地區主義一般分為四個階段，第一個階段主要試圖建立公共地區清算基金，政治上來說必須為未來地區中央銀行建立起一個地區貨幣委員會，并可建立私人清算基金；第二個階段必須建立起采用一套具有匯率目標區的地區貨幣體系，政治上需保證地區貨幣委員會定期舉行會議，并擴大現有地區清算基金的保證金；第三個階段則可建立永恒的固定匯率和單一貨幣區，并創設地區中央銀行；第四個階段需建立政治聯盟，并解決民族國家政治系統與一些領域內超國家機構之間的關系。[12]

但是，東亞地區的金融合作需結合本地區的實際，走具有自己特色的發展之路。正如上文已經分析的那樣，東亞的外匯儲備庫已初步具有地區清算基金的功能，是亞洲地區金融及貨幣一體化的初始階段。但就未來發展方向而言，它不能單單停留在防范以及應對經濟危機的層面上，其功能定位是需要進一步擴展的，各國應將匯率協調作為一個發展目標，大力加強亞洲地區的匯率合作。但長期以來東亞的區域經濟合作都具有“非正規化、非制度化”的特征，[13]域內各個經濟體間在發展水平、經濟結構、政治及文化等方面都存在著一定的差異，因此地區合作應該堅持循序漸進的原則，不可能一步到位。因此，東亞國家加強其匯率政策協調的前進路徑應是：首先在現有匯率制度安排下加強彼此的匯率政策協調，保障區域內雙邊匯率的穩定；其次應根據各國經濟發展的特點發展建立相對獨立的釘住貨幣籃子制度，進而嘗試建立次區域范圍內釘住共同貨幣籃子的匯率制度；再次各國在次區域釘住貨幣籃子制度得以確立后，再逐步建立固定匯率制度，并在整個東亞范圍內鞏固次區域之間的匯率政策協調與合作；最后成立統一的貨幣管理機構，實行統一的貨幣政策。[14]

四、結語

近年來，東亞區域性公共產品的供給已經取得了一定的進展，外匯儲備庫的初步建立即是區域內國家共同提供公共產品，進行區域金融合作的明證。但相對于歐洲和北美來說，區域合作的深度和取得的進展還相差很遠。不斷發生的金融危機使各國都充分意識到僅靠自身的力量很難維持其經濟的安全與穩定，于是各國紛紛通過貨幣合作等措施來降低全球化帶來的經濟風險。如今，歐元與美元已經成為世界貨幣體系中最為重要的“二元”，相比之下東亞地區的貨幣合作卻相對滯后。由于東亞地區的經濟發展水平存在很明顯的差異，各國的政治模式也是多種多樣，因而在區域性公共產品的供給上，存在核心領導作用乏力、合作理念存在不少分歧、組織過于泛化導致凝聚力下降以及制度建設滯后等多種問題。東亞區域性公共產品供給上的不均衡、不對稱狀態已然成為影響區域一體化繼續深化發展的重大羈絆，特別是各國如果不能在金融貨幣領域建立制度化的協調機制，各國迥異的貨幣政策極有可能對整個區域經濟產生不利的影響。地區各國特別是實力較強的國家之間應積極合作，并有意識的主導公共產品的供給以及分配問題。

而具體到東亞金融貨幣合作領域，加強東亞各經濟體在匯率安排領域上的合作是其核心內容。亞洲金融危機充分表明，任何單一國家都不能夠保證地區貨幣的穩定，而地區國家貨幣的競爭性貶值會帶來十分嚴重的后果，因此各國應該協調各自的匯率政策，促使地區的貨幣體系保持平穩而富有彈性。亞洲開發銀行報告也指出，“發展中的亞洲國家可以從更加靈活的匯率政策的轉變中獲益。減少外匯市場大規模干預下導致的各國匯率的過度僵化，能使匯率更多地相對于經濟基本面而變動，并有助于經濟體內部資源達到對需求的重新平衡。區域內國家的外匯政策協調可以降低各國對于相對鄰國貿易競爭得失中的關注，從而有利于提升區域內匯率的靈活性”。[15]但在實際操作中，如何促成擁有地區最多外匯儲備的中日韓三國的合作從而更好的發揮主導作用，如何兼顧小國的利益以使各國能以更大的意愿參與到匯率政策的協調中，如何促成區域合作的制度化與常態化而非現如今危機驅動的“應急機制”，如何協調地區合作與域外大國（美國）及現存國際機制的關系都是東亞地區在深化地區合作中必須解決的問題。進一步完善清邁貨幣互換體制、建立區域內的匯率穩定機制以及最終建立東亞共同貨幣區這樣一種漸進模式是東亞貨幣合作的最好路徑選擇。作為地區大國，中國應積極參與東亞貨幣合作進程并發揮主導性的作用，同時東亞各經濟體在匯率安排領域里的合作也是東亞金融貨幣合作的核心內容。

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[13]Lewis J.Asian vs.International：Structuring an Asian Monetary Fund[J].Asian Quarterly，1999.

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