論基層行政民主的整體性建設

湯玉權

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

俗話說，“基礎不牢，地動山搖”。對一個社會而言，基層是社會的基石和細胞，基層社會的和諧是整個社會和諧的堅實基礎。而做好基層的和諧，有賴于廣大基層群眾、基層組織和基層政府等治理主體的通力配合與密切協作。其中，基層政府雖然處于國家政權的末端，但作為國家政權的一級，在資源占有上處于強勢地位，在地方治理中具有主導性作用，對于構建基層社會和諧負有主要職責。基層政府以何種方式治理，不僅影響其內部管理體制，而且直接關系基層社會的和諧。對治理方式而言，行政中的民主化導向不僅符合世界民主潮流，而且適應了改革開放以來我國現實行政的需要，因而成為基層政府行政的目標選擇，并開始在實踐中加以運用，初步顯現出了在和諧社會構建中的功能。但畢竟行政民主在中國的實踐時間還不長，基層政府在行政中還容易受傳統行政的影響。同時，行政民主建設中還有諸多欠缺和不完善之處。因此，為加強和鞏固基層行政民主，需要進行制度、組織、文化和能力等方面的整體性建設。

一、行政民主的制度建設

民主是一種政權形式。“政權形式……使我們能夠將民主概念化為一種民主機制。民主機制指的是與民主代議四階段相關的制度安排，即與投票前、投票、投票后的兩次選舉之間相關的制度安排。更詳細地說，民主機制包括與公民權相關的一系列權力與義務、各種利益關系的組織方法、選舉制度、權力分配與監管的安排等。現代民主制度獨特的核心任務就是限制權力”。[1]（p123）因而，作為一種安排權力關系的手段，最低限度的民主必須同時滿足兩個條件，即達爾所稱的“廣泛參與”和“公開競爭”。前者指的是參與程度，或者更準確地說，是所有成年人參加選舉、競爭職位的權利。后者指的是反對的權力，即為那些受到政府政策不利影響的人發表合理的反對意見提供一種制度化的渠道。[1]（p124）總而言之，民主要成為一種制度，以此來限制政府行政權力，同時維護和擴展公民的民主權利，由此使民主成為一種 “獨特的治理形式”。[1]（p124）

現今我國基層行政實踐中雖然民主意味初現，但各種民主實踐更多的是與行政領導個人的素質和作風有關，制度上的保障不足。由此導致的后果就是，各地區、各部門的行政民主發展不平衡。更主要的是，這種民主實踐容易隨著領導人的改變而改變、隨著領導人看法的改變而改變，是一種脆弱的、不穩定的民主或者說還是一種弱意義上的民主。要把弱意義上的行政民主轉化為強意義上的行政民主，需要做許多工作。其中重要的條件之一，就是要加強行政民主的制度化建設。

一是將當前各地、各部門的行政民主創新形式及其實踐證明效果良好的形式及時地制度化、規范化、程序化，并努力提高這種制度化的可操作性，從而進一步增強其實施效果。我國改革開放以來的實踐證明，凡是重視制度建設和程序建設的地方，行政民主就能持久有力，反之，各種行政民主的創新就容易曇花一現，這恐怕是近年來一些地方基層民主政治建設的一條基本經驗和規律。以四川省成都市新都區為例，自2003年開始，新都區就基層民主政治建設出臺了幾十個文件。這些文件實際上將基層群眾的做法以條文的形式固定下來，增強了人們政治參與行為的穩定性和可預見性。正如有的同志指出的那樣，如果民眾不相信這一制度政策是持續的，可被執行的，那么我們怎么能夠要求農村的理性行為長期化呢？2005年8月，原區委書記李仲彬離開新都時，給新都留下了大量的政策文件，這也是基層民主實現“弱意義上的民主鞏固”的重要條件。[2]今后，還應將這種經過實踐檢驗的、被證明是可操作性強、實踐效果良好、受到廣大群眾擁護的制度創新，上升為法律法規的形式加以確定下來進行推行，從而推動基層行政民主的發展。

二是建立公民參與型的公共行政決策體制。[3]實現民主行政必須建立起參與型的公共行政決策體制。行政決策的民主化程度決定著整個公共行政的民主化程度。在政策過程中，行政決策的公眾參與表現為兩方面。其一是公眾意愿的表達。即通過制度化的渠道將利己問題或事關社會價值觀如公正、平等、基本人權等利他問題通過提案、建議等方式向公共政策制定者反映，從而使社會議程進入政策過程。隨著這些問題的解決，公民的決策參與也就得以實現。其二是公眾參與決策。即政府在決策過程中，采用咨詢、協商、公示、聽證、座談等方式傾聽公眾意見，聽取對決策問題的看法，從而制定出盡量合意的決策方案。由此，又需要進行配套的公共行政程序制度化建設，制度化的行政程序可使公民意愿的表達和參與有法可依，有章可循，從而實現公眾對公共行政管理過程的參與。具體說來，首先是基層政府的行政信息公開制度，使公民能夠充分掌握了解行政運作的信息。其次是建立和規范聽證制度，使其真正能發揮影響行政決策的作用。

三是及時修訂某些不適應現實需要的法律法規，使制度創新和制度建設減少束縛。制度創新作為一種打破舊有的體制的束縛，難免會與現有的某些法律法規相沖突，如果不突破原有的法律法規，就勢必受其束縛而難以有所作為。一則，法律法規本身是特定歷史條件下的產物，具有局限性，也需要隨著社會歷史條件的變化而變化；二則，任何一項改革，本身就是打破現有法律法規的束縛而建立新的規則。因此，為了推進行政民主建設與發展，就需要對現有的不適應于經濟社會發展要求及廣大群眾需要的法律法規進行相應的修訂，以使新的更適應于現實需要的制度能夠建立起來。

二、行政民主的組織建設

行政民主對于行政機構或行政人員來說，就是如何在行政活動中反映民意；對于公民而言，就是如何通過參與實現自身利益。也就是政府——公民如何有效溝通實現政府對人民負責的問題。在專業化程度越來越高的今天，這種有效溝通也日益需要強調專業化與組織化。

當前，我國政府——公民之間的互動關系日趨活躍，基層政府官員與普通群眾面對面交流較為容易和平常。但不足的是，政府面對的公民是個體的、原子的、散狀的公民，而公民在“尋找政府”的過程中，也常常發現：由于許多問題具有多頭管理的特點，因而要么不知該向哪個部門反映，使問題和意見難以迅速達致政府；要么被各個部門相互推諉而使問題得不到有效解決。可見，行政民主的良好運行，需要有良好的組織建設。而組織建設則包含兩個方面的內容：一是公民組織建設，即將原子化的公民通過一定的形式組織起來的群眾團體，這種團體能夠最大程度地代表團體內公民的利益，并快速準確地通過合法渠道表達出來，促進其利益的實現；二是政府組織建設，即在政府部門中建立起一個專門聽取群眾意見的組織。

應該說，從形式上看，上述兩種組織在我國不是沒有。如公民組織，就有各種群眾性組織、學術團體、各種協會等。截至2011年第一季度，我國依法登記的社會組織總量已超過44萬個。[4]此外，還有許多處于“非法狀態”[5]的社會組織。各種公民組織的存在，成為溝通政府與公民間的一座重要橋梁。同時，公民組織的存在，對政府行為也是一種有力的約束。我們常常可以看到，公民組織越是強大的地方，政府的壓力就愈大，其行政行為往往就愈加小心。如村民委員會十分健全和強有力的農村，鄉鎮干部的違法亂紀的現象就要比其他農村少得多。但同時我們也注意到，我國存在的工會、共青團、婦聯等群眾組織都是與黨政體制高度一體化的組織，其他的行業協會、學會、基金會、志愿組織等社團組織也是經政府有關部門審查批準而成立的組織。“從嚴格意義上說，所有這些組織和團體都是各級黨政機關的附屬部門，與黨政機關融為一體，基本上納入了黨政機關的科層化結構和科層化管理之中，沒有什么獨立性可言”，[6]而且各種組織和團體的職能一般較為單一。當前我國的現實是：第一，公民因為沒有加入某個組織或團體，利益訴求難以通過組織渠道來實現。特別是弱勢群體由于自身組織化程度低，正當的利益更容易被邊緣化。近年來頻發的群體性事件已經證明，“一旦正常的訴求渠道在一些地方不能得到認真落實，或者使公眾對這樣的方式失去信心的話，那么非正常的方式和渠道就會成為必然的選擇，而這種帶有暴力傾向的非制度性表達，將會影響中國民主的發展和政治的穩定”。[7]第二，組織或團體中公民的多樣化利益訴求難以通過單一功能的組織或團體來實現。

而政府中專門聽取民眾訴求的組織則是設立于縣級以上人民政府中的信訪部門。作為目前中國重要的民意表達渠道，縣級以上政府的信訪部門是黨和政府密切與人民群眾聯系的重要橋梁和紐帶。但由于信訪機構本身并不具備一定的權限，民意管道難以暢通，因此其職能實際上是虛化、軟化的。同時，由于信訪機構林立，缺少統領機關，且上級部門按規定不直接處理信訪問題，即使有人來信來訪，也只是告知信訪人到有管轄權的部門投訴，或是將信訪件轉到有關基層部門處理，由此各機構容易形成“相互推諉”的現象，致使信訪人投訴無門，反映的問題無法得到有效處理。可見信訪部門也難以維護和實現公民利益。

由此，當前無論是群眾性組織還是基層政府組織，在維護和反映民意上都存在不足，需要進行新的整合和建設。就公民組織建設而言，政府應該進一步放寬限制，允許社會各階層尤其是弱勢群體公民建立更多更廣泛的具有獨立性的利益表達組織，使其成為他們利益的真正代表，并能夠以法律允許的方式表達利益訴求。在政府層面，鑒于目前政府信訪部門存在的諸多弊端，而又暫時無法立即取消信訪部門的情況下，可考慮將目前散存在各職能部門的信訪組織集中到縣級以上各級人民代表大會中去，增強其權威性，由此也可以通過人民代表所賦予的特定職能調查和督辦本選區的重要信訪案件，避免相互推諉現象。同時，建立全國信訪網，把一些重大問題的信訪資料上網公示讓民眾評議，[8]形成有利于公民利益表達的回應反饋機制。

三、行政民主的文化建設

美國學者英格爾哈特曾指出：“在實行民主制方面，文化所起的作用，要比以往20年來的文獻的看法更加重大得多。在生存價值觀/自我表現價值觀這一層面上所探討的人與人之間的信任、容忍、生活水平及參與決策的權利等價值觀，其綜合的作用尤其關鍵。僅僅做些體制上的修改或者在精英層次上玩弄花招，是終究實現不了民主的。要保護民主，同樣也得依靠普通公民們的價值觀和信念。”[9]這一論述深刻指明了文化對于民主制的建立和鞏固所起的重要作用。因而行政民主的完善與發展，離不開深層次的文化建設。依據英格爾哈特的上述論述及中國的現實，本文認為行政民主的文化建設至少應包含三個方面的內容，即信任文化、妥協文化與公民文化。

信任文化。行政民主與行政專制的不同，就在于行政過程中納入了公民參與的要素。由此，就必然要在基層行政人員與公民之間建立起一種相互信任關系。因為“信任是一種雙向互利關系，如果公民知道或感受到管理者的不信任，他們同樣不會信任對方。同理，如果管理者不信任公民，他們也不可能積極推行強化信任關系的改革對策”。[10]（p111）是否存在雙方的相互信任，將直接影響到公民參與的有無、真假、范圍、廣度和深度。現實生活中我們常常可以看到，正是因為有的基層政府不能取信于民，導致不信任狀態下的公民參與要么是不參與，要么是消極參與，極端的方式則是采取暴力對抗造成社會熱點事件。而基層政府對公民的不信任，則要么是懷疑公民具有參與的能力，要么是對公民參與的恐懼。基層政府與公民的相互不信任，增加了公民參與的難度與實效，從而成為行政民主建設的障礙之一。

因此，構建行政民主，需要構建一種信任文化。而“創造信任文化環境所需要的最重要的機制就是信任他人：如果人們相信彼此的交往是真誠的，那么，大家都會把誠信當作一種義務”。[10]（p112）從基層政府方面來說，“為了提高公民對政府的信任水平，就必須提高政府對公民的信任程度”。[10]（p112）而基層群眾對雙方信任關系的建立也要做些努力，即對基層政府也要保持理解與支持，不僅要意識到自己的權利，也要意識到自己的責任，對基層政府監督的同時也要配合。

妥協文化。妥協的對立面是沖突。沖突是一個社會的客觀存在和必然現象。解決沖突的辦法，林德布洛姆曾歸納為兩種：一是暴力的或以暴力為后盾的強制的方式；另一種基本方式是和平的方式，[11]（p33-34）即妥協的方式。在人類文明程度不斷提高、法治理念逐漸深入人心的當前，用暴力解決沖突的頻度與強度已大大降低，沖突各方采用妥協的方式解決沖突則正被張揚。但在我國，由于長期以來的階級斗爭傳統，妥協往往意味著軟弱、無能、受挫、丟面子，甚至是犧牲原則、投降、退讓、屈從、叛賣、機會主義等而被鄙棄，因而我們看到無論是2008年的“甕安事件”還是2009年的“石首事件”，事件的惡化都根源于雙方的不妥協，尤其是基層公務人員濫用警力試圖強制平息事態的行為加劇了沖突的演化，更充分暴露出基層政府長期以來對群眾強勢管理和理性妥協與人文關懷的缺失。

事實上，構建基層行政民主本身就意味著理性妥協。因為“民主意味著承認、尊重人們的利益表達的權利，并以協商、談判、討價還價等非暴力的方式求得各方利益的基本滿足”。[15]（p29）從這個意義上講，民主本身就是妥協，“妥協是民主程序的核心”，“民主的所有條件中這是最重要的，因為沒有妥協就沒有民主”。[12]構建妥協文化，首先是要在社會上提倡一種寬容精神，倡導人們相互尊重，沖突各方在解決矛盾時都能各自作出讓步，最大限度包容不同觀點；其次是積極培育人們理性妥協的意識，并建立健全協商機制，通過制度化的參與、協商來實現其利益訴求。

公民文化。中國傳統政治文化是一種專制文化，強調上下、長幼、男女等級關系的森嚴。這些等級關系反映到行政中，就形成了一種臣民文化。臣民文化固有的理性自主精神的缺失、等級制觀念的盛行，以及君、臣、民之間單向度的統治與服從的關系模式，都與民主的精神背道而馳。可以說，公民意識和公民文化的匱乏是我國民主政治發展進程中面臨的最大的困境。[13]因而，消解臣民文化，同時建立起適應現代社會發展進程需要的公民文化，并進而在行政層面建立起一種政府公務人員的“為民服務”意識和人民群眾的“參與”意識的行政民主文化，才能有利于從文化的深層層面推進行政民主建設。

消解臣民文化，在我國已具備了基礎性條件。即在政治上，新中國成立后人民成為了國家的主人，國家從憲法上規定了我國是人民民主專政的國體，國家的一切權力屬于人民。人民的諸多權利也從法律上得到了規定和保障。由于政治地位和身份的改變，人們在經濟生活中，能夠以平等和自由的主體參與經濟生活，尤其市場經濟在我國的建立并逐步完善，人們在競爭中強調自由和平等意識以及公平正義意識和主體意識獲得了更大的提升。伴之而來的，則是人們權利意識和利益主體意識的擴大，社會由“義務本位”向“權利本位”的過渡，由此具備了現代意義上的公民意識產生的條件。今后，要在我國培育公民文化，當務之急是實行教育理念的變革和教育制度的創新，使政治教育由意識形態的灌輸轉向為培養合格的或優秀的公民服務，轉向公民教育的軌道。

四、行政民主的能力建設

民主是一種權利，也是一種能力。行政民主的生成和建立，除了必要的制度、組織和文化等方面的建設作為外在的條件外，更需要其內在的條件的形成，即認知與踐行民主的素質和能力。行政民主在基層的建立和施行，需要包括兩個方面的能力：一是基層行政官員的民主能力，二是基層群眾的民主能力。強調基層行政官員的民主能力，是因為其行政理念和行為直接影響到行政方式。民主能力又包括很多方面，如民主認知能力、民主參與能力、民主發展能力、民主創新能力等。

民主認知能力，是指對行政過程中運用民主方法和手段進行決策和實施的行政方式的認可、支持的態度和情感。行政官員的民主認知能力，是對這種行政方式的必要性及其意義與實施的正確認識、理解并接受的能力。如果執政者的民主意識強，民主就受到重視，民主的實現程度也就高。反之，就會無視民主，甚至排斥民主、壓制民主和踐踏民主，在一定的時期內，在既定的條件下，就不會有民主。而公民的民主認知能力，是認識到行政過程中的民主對于制約基層政府行政行為、維護自身權益的重要性的認知能力。這是推動行政民主的基礎。

民主參與能力，是指參與行政民主過程的能力。對于行政官員來說，是回應公民參與的要求與各種方式和手段的能力。公民的民主參與能力，是對行政過程的決策及其實施中通過民主參與，影響政府行政行為，使政府行政決策及其實施過程受到影響，作出有利于公民利益的決策和行為。民主參與能力是雙方在具有一定民主認知能力的基礎上，踐行這種民主認識的能力。即要想實現并享有真正的民主，就得首先在心理上具備民主意識和參政熱情，即首先認識到自己是國家的主人，民主政治參與是自己的權利，能積極主動地參與政治并成為一種行為習慣；在實踐上，就得具有能成功地直接或間接參與公共事務的理性能力，比如熟悉選舉程序和規則并能正確運用、能夠收集和處理有關候選人的信息、能夠選擇正確的參與渠道、客觀評判政府的政策等，具體說來包括協商能力、投票能力、評判能力、監督能力、結社能力等。相對來說，由于“公民參與技能和知識的發展為合作性地方治理活動的發展提供了必要條件”，[10]（p146）培訓和提高公民的參與能力更為關鍵。

民主發展能力，是指將實踐中業已證明了的對于促進行政過程中的民主、對于維護公民利益和促進社會和諧有良好作用的一些民主實踐形式繼續發展和推進的能力。對于基層行政官員來說，就是保持良好行政民主制度的能力，使有關制度能夠保持下去并運行良好，不因行政領導人的改變而改變（人走政息）的能力。公民的民主發展能力，是能夠按照原有的民主實踐和制度，不斷地自覺維護和適應這種制度的能力。

民主創新能力，是指適應于社會歷史條件發展的客觀需要，對行政民主進行制度應變，不斷創造新的具有更好的適應性的民主制度的能力。對于行政官員來說，就是不斷回應現實政治生活中公民的民主訴求和社會矛盾，改進行政作風和行政制度，創制出新的行政民主制度的能力。公民的行政民主創新能力，一是執行基層政府的行政民主在創新中實行的新制度的能力；二是基于自身或群眾自治組織的需要，通過民主訴求和建設，發展出新的適應于基層群眾需要的民主制度，而后反過來“倒逼”基層政府實行行政改革，以建立起某些適應基層群眾民主進程的制度的能力。

以上各項能力歸結起來，就是民主能力，這是促進行政民主建設的基礎性主觀要素。由于能力建設涉及到基層行政官員和普通公民兩個方面，因而能力建設也要從兩個方面著手。

在基層行政官員方面，就是要不斷學習民主的有關理論知識，緊跟世界民主潮流，同時針對中國現實，順應廣大民眾的民主需求，在行政過程中以民主的手段和方式行使行政，同時建立健全各種民主制度，并在制度的規約下逐步養成民主的意識、習慣和作風，以此指導自身和基層群眾的工作。

在公民的能力建設方面，首先是大力發展教育，通過理論知識教育提高民眾的政治民主認知能力，其次是提高公民的民主實踐能力，如引導基層民眾更多參與民間組織、社區或者村鎮的政治生活，通過廣泛的政治訓練培養民主意識和民主能力。

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