農村社會管理的誤區、選擇與制度保障

白小平

（蘭州理工大學 人文學院法學系，甘肅 蘭州 730050）

農村社會管理的誤區、選擇與制度保障

白小平

（蘭州理工大學 人文學院法學系，甘肅 蘭州 730050）

探究我國農村社會管理理論與實踐機制，最為根本的是要創造與實現保障社會現代化建設的一整套社會條件和社會機制。農村社會管理應以農村社會建設為工作軸心和基本內容。農村社會管理要有明確的頂層設計，以促進農村社會體制改革、確立良性社會機制、保障社會民生、規范社會事業建設、促成社會結構優化為目標，緊緊圍繞社會建設進行制度上的整體安排。

農村社會管理；模式；制度保障

我國理論界在農村社會管理研究中存在脫節和模糊情況，沒有明確指出農村社會管理理論依據和實踐內容，造成實踐中對社會管理的片面理解，需要矯正。①一是忽視我國農村社會不同于城鎮社會的實際情況，籠統界定社會管理，并未對農村社會管理展開充分研究；二是農村社會管理在“理論支撐”與“實踐模式”互動方面研究不足，內容空洞，實踐茫然；三是在經濟社會協調發展、建設社會主義新農村、城鄉統籌一體化發展背景下，農村社會管理如何與城鎮社會管理有效銜接研究不足。有鑒于此，作者于2011年7月、2012年1月對甘肅省三個鄉鎮的農村社會管理工作進行了調查研究。當前，我們應將農村社會管理放在“后農業稅時代”和中國現代化進程的大視野、大背景中思考農村問題，探究農村社會管理理論支撐和實踐機制。社會管理不僅僅靠管理解決問題，管理只是其中的因素，最為根本的是要創造與實現保障社會現代化建設的一整套社會條件和社會機制。筆者認為，我國農村社會管理應以農村社會建設為工作軸心和基本內容，是促進和服務農村社會建設的形式、手段、實現方法和保障機制。以此，求得一種相對完整并符合中國農村社會實際的改革思路、操作措施和實踐路徑。

一、農村社會管理的誤區：實踐中的幾個表象

誤區一：農村社會管理內涵理解狹隘化，把農村社會管理僅僅理解為鄉鎮信訪、人民調解、農村社會治安綜合治理、農村社會維穩工作。可以說，這種理解和認識在當前的基層鄉鎮居主流地位，成為一種地方性知識，普遍認為農村社會管理就是處理農村社會矛盾的工作，側重“防”和“控”，因而不太注重社會機制建設與事前疏導。理論界也有把社會管理視為對社會公共設施、環境的管理，這種理解也同樣屬于此類問題。

誤區二：農村社會管理過于行政化，形成鄉（鎮）政府牽頭，“經濟社會發展辦公室”與“社會治安綜合治理辦公室”具體負責，事業機構單位提供社會服務的基本工作格局。②目前鄉鎮機構設置為（一）黨政機構設置4辦：黨政綜合辦公室，經濟社會發展辦公室（掛民政工作辦公室牌子），人口和計劃生育辦公室，社會治安綜合治理辦公室（掛人民武裝部牌子）；（二）事業機構設置5中心：農業服務中心，農經財政服務中心，社會事務綜合服務中心（掛計劃生育服務中心、醫藥衛生管理辦公室牌子），文化服務中心，動植物疫病防控和農產品質量監管服務中心。這有可能促使2006年全面取消農業稅后國家權力在農村社會羸弱的重新回歸，與“鄉政村治”的農村基層管理體制形成一定的沖突。

誤區三：農村社會管理務虛化，一方面將農村社會管理內涵理解狹隘化后，農村社會管理面臨創新無“抓手”的困境，另一方面鄉鎮基層政府顧忌于行政化的社會管理與農村基層管理體制可能的沖突，工作較為被動，實踐能力受阻，無法形成整合效力，基層部門普遍仍習慣于用舊的體制和方法解決問題。

誤區四：農村社會管理與社會建設脫節，社會建設是要促成我國社會領域的現代化，[1](p3)它是包括社會體制、社會機制、社會民生、社會事業、社會結構在內的一體化建構。就定位于保障社會建設的機制、實現方式和手段的社會管理而言，應是促進農村社會體制改革、確立良性社會機制、保障社會民生、規范社會事業建設、促成社會結構優化的一整套的社會條件投入、實現方式和手段。上述誤區注定農村社會管理會在一定程度上脫離社會建設實際需要，片面、孤立存在。

應該肯定的是，黨的十六大以來，經過對三農問題全面的調整，我國農業生產得到了很大發展、農村面貌得到了很大改善、農民群眾也得到了很大實惠，廣大農民群眾十分支持和擁護新農村各項改革，農民幸福指數節節升高，用農民朋友自己的話說：“現在日子好得很，看病住院可報銷，種糧養豬有補貼，買個家電也補貼，老了還可以領到退休金，外出可創收，沒有稅和費，有啥不好呢？”但也應看到“誤區”造成農村社會管理缺乏科學的頂層設計，內容認識不清，實施機構重疊，職責不明，資源投入不集中，社會整合效率低下，運行被動不規范的局面，致使良性社會體制和機制無法有效確立和疏通，與當前經濟社會發展情勢、農民群眾的社會需求還存在脫節情況，進而影響到我國新農村社會建設的進一步發展。2011年廣東“烏坎事件”、2013年初河南蘭考愛心媽媽袁厲害收養棄嬰事件、甘肅定西瓦房村低保戶被強迫購買手機等事件，均充分暴露出當前社會管理的局限性、被動性與民眾社會需求增強、緊迫的矛盾。基層政府戰略重心調整和工作思路轉變遲緩，職能轉變滯后，仍將經濟項目建設放在首位，而對社會建設和社會管理認識不足，實施乏力，無法適應當前中央要求加強社會建設和群眾要求現實利益增長與權益維護的期望。

二、農村社會管理的選擇：政府主導模式的確立

現階段中國的經濟結構已是工業社會的中期水平，經濟的快速發展，引起我國的城鄉結構、社會階層結構、就業結構、人口結構、家庭結構、收入消費結構的快速變化。1978年我國的城市化率為17.9%，2011年我國的城市化率為47%，[2]城市化的擴張使我國自然村從2000年時總數為363萬個，到了2010年總數銳減為271萬個，10年內減少90萬個自然村。[3]2008年中國的中產階層占23%，[4](p402)尚有70%左右為中下階層，被學者稱之為“倒丁字型”的社會結構，國家統計局公布的2003年至2012年全國居民收入的基尼系數數據顯示，雖然自2008年逐步開始回落，但10年間基尼系數一直維持在0.4以上。西南財經大學中國家庭金融調查數據顯示，2010年中國家庭收入的基尼系數為0.61，城鎮家庭內部的基尼系數為0.56，農村家庭內部的基尼系數為0.60。1978年農民占總人口的82.1%，2008年農村常住人口占總人口的54.3%，[5](p9)從1997年開始，非農產業的勞動力已經占50.1%，2008年就業結構中從事農業的勞力占39.6%。這些變化直接意味著當下的中國經濟已從傳統農業經濟轉向為現代工商經濟，但與工商經濟相適應的社會機制尚未匹配，我們處于社會矛盾井噴倒逼社會改革的關鍵時期（這也是國際上其他國家社會轉型期的常見現象）。

伴隨我國經濟現代化、工業化、城鎮化的深入推進，我國農業農村發展也進入新的階段，呈現農村社會結構加速轉型，城鄉發展融合加快，農業農村對外依存度明顯，農村勞動力大量流動，農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯態勢。除了城鄉差異外，農村社會內部社會結構分化、收入差距拉大、熟人社會逐漸陌生化，圍繞土地、住宅、計生、選舉、村務、財務、農資、社保、財政惠農、福利分配的矛盾增大增多，農民群眾工作環境越來越復雜。農村居民收入消費不平衡，節儉與奢侈消費行為并存，[6](p69)農業生產收入低，留不住年輕人，婚喪嫁娶，建房，家庭耐用消費品的相互攀比，賭博等逐漸超越了農戶家庭的經濟收入水平。同時，經濟的發展、教育的投入、人口的流動等，加速提升著農民的民主、平等和權利的公民意識，解構著傳統鄉土社會的關系網絡和秩序規則，農民更多地關注自身現實利益的實現，導致利益糾紛增多、利益訴求和表達渠道多元，往往形成明顯的聚合效應，群眾工作的難度越來越大。

實踐和發展決定制度的選擇，市場經濟建設需要與之相匹配的政治、社會、文化布局。上述這些變化均使原來相對穩定的社會控制方式變得不穩定甚至完全失效，二元性的城鄉社會管理體制成為現代經濟發展的障礙，甚至直接導致各種層面激烈的社會沖突。建立在“防”和“控”基礎上的農村社會管理由于視野狹窄、機制單一，也難以應對復雜局面，加強和創新農村社會管理勢在必行。面對經濟現代化和社會轉型，中央政府適時調整三農政策，總結近年來我國農村社會管理政策調整，可以分為以下四個階段：

第一階段，首先進行農村內部政策調整和鄉鎮治理結構轉型。從2000年初中央確定在安徽省試點農村稅費改革開始，到2004年“多予、少取、放活”農村新政策的確定，再到2006年全面停征農業稅，都主要圍繞為農民減負進行。尤其是免除農業稅后，改變了長期以來農民服從于國家的被動局面，迫使鄉鎮治理結構從傳統的政府主導控制型向社會參與治理型轉變，由此推動了鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制等為主要內容的農村綜合改革。這一階段實質上是促成了農村社會治理模式和資源分配體制的創新。

第二階段，也是我們現在已經在做的，就是增加對三農的投入，促進農村社會建設，縮小城鄉建設差距。中央全面制定一系列多予少取放活和工業反哺農業、城市支持農村的重大政策，全面構建農業生產經營、農業支持保護、農村社會保障、城鄉協調發展的制度框架。僅2010年，中央財政用于三農方面的支出安排合計8183.4億元，是1997年的10倍，用于農業扶持基礎建設，促進農村教育、社會保障、醫療衛生、文化等社會事業發展，用于對農民的四項補貼（糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼）等。

第三階段，也是我們正在著手要做的，就是著力構建城鄉統籌一體化社會管理，破解城鄉二元結構，進一步解放和發展農村社會生產力，擴大改革范圍，理順農村產權關系，增強城鄉社會同質性。目前有一些地方已經開始嘗試戶籍制度改革，嘗試城鄉社會保障統籌一體化建設。我們要建立城鄉要素平等交換機制，放寬社會流動渠道，改革農村土地產權關系，深化農村合作經營體制，壯大中產階層，推進社會公平、公正，在更為廣闊的空間內建立起無論是市民還是農民都認可和接受的社會規則。

第四階段，到2020年（或以后）全面建成小康社會，實現社會管理機制與市場經濟體制相適應，社會結構合理，最終實現國家秩序與農村社會秩序的有效銜接。經濟社會的發展，最終還是要反映到一國的政治架構上，國家與農民的關系如何協調，國家秩序與農村社會自發秩序通過什么樣的政治機制協調，應該是這一階段我們必須深入思考的問題。目前我國的村民自治在實踐中還是有一定的誤區，村民自治功能未能充分有效發揮，[7](p59-66)一些地方村民自治受宗族、惡勢力影響較大。

農村社會建設與農村社會管理最終的目的都在于如何解放和發展生產力，如何為農民、為社會服務，只有通過有力的行政管理體制、財政體制、宏觀調控體制，才能有效動員全社會，將國家的意志延伸到鄉村部落。考量鄉土社會自身，顯然無力進行上述宏大設計與建設布局，我們所處的國際環境也不允許我們有自發演進的調整期，同時，從小農經濟跨越式進入市場經濟的中國農民來看，目前尚不具備完整意義上的公民素質，因此以政府為主導、村民自治組織和其他社會組織協同、村民參與的主導型社會管理模式至少在當下一段時期內是十分正當和合法的。

三、農村社會管理的制度保障：一種實踐機制的建構

現代市場經濟是一個人員高度流動、社會高度分工、利益關系多元化、社會生活節奏快、為現實的利益而短期內交往的“陌生人社會”，它不像小農經濟那樣，在一個熟人社會里依賴小群體內長期形成的穩定合作、信任關系進行簡單的利益交換。由此決定了我們要用統一的、不矛盾的、、普遍適用的、可預測的制度體系來安排經濟社會活動，[8](p12-19)這也是當前我國社會轉型所面臨的難題之一。雖然我們現在已經建立起中國特色的社會主義法律體系，但是還要看到以戶籍制作為社會控制和資源分配基本手段所形成的城鄉二元社會體制尚未有改變，不能適應現代化發展需求，必須立足于實踐，進行制度性變革。農村社會管理創新一方面要緊跟社會建設步伐，作整體設計，一方面要增強全面管理、控制社會、協調城鄉一體化發展的能力，另一方面要科學合理地制定規則、規范運行，依程序辦事，符合大眾的心理預期，也要限制社會管理者權力的行使。

就管理本身而言，任何“管理”都是綜合的、全面的措施與方法，既具有實體性內容，影響權利義務的分配和現實利益結果，也具有程序性內容，影響行為的規范、工作透明程度和結果的公正。實踐基礎上形成的農村社會管理制度應由實體性社會管理規則和程序性社會管理規則兩部分構成（或者是交叉的）。從目前現狀來看，我們注重了實體性社會管理規則的安排，注重了民生建設的資源投入，注重了外界對個體收入的刺激，但忽視了程序性社會管理規則建設，忽視了社會機制的理順，忽視了結果的公正，致使社會管理工作不透明、不規范、不可爭訴和不被理解，出現了“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”現象，這與我們程序性社會管理規則建設缺位有著必然聯系，百姓不理解政府為什么要這樣做，他們的心理預期和我們的制度建設還不合拍。因此，對農村社會管理要有明確的頂層設計，要緊緊圍繞社會建設進行制度上的整體安排，不能頭痛醫頭，腳痛醫腳。

第一，貫徹社會公平正義的理念。真正的社會公正，不應只是對哪個特定群體有利，而是應當對所有群體都有利，即不僅要使全體人民共享改革發展成果，而且要為每一個社會成員的自由發展提供充分的空間。通過基于社會公正的基本制度，來對基本權利義務和社會資源進行合理配置，從而使利益訴求和利益分配的通暢與平衡，并得到社會成員的基本認可，才能使我們的社會現代化建設獲得成功。

第二，處理好城與鄉、鄉與村兩個關系。毫無疑問，城與鄉最終的關系是城鄉統籌一體化發展，當下圍繞戶籍制改革、消除城鄉二元結構和城鄉統籌協調發展是這個關系的主要內容，它關系到現代社會體制的確立，開放、包容、合理、漸進的社會結構的形成，工業化、城鎮化、信息化、農業現代化（四化同步戰略）的實現。地方政府不能簡單地把戶籍改革和城鎮化理解為就是拆遷征地，把失地農民和農民工變為城里人就是現代化，而是要站在社會建設、民生建設、以人為本的高度進行綜合社會管理，縮小城鄉差距，解決弱勢群體的實際困難，將社會問題提前化解，減少因經濟發展、社會變革帶來的焦慮與不安。鄉與村的關系涉及鄉鎮行政管理權力與村民自治權力的調和，鄉村社會的張力程度與自身化解風險的能力增強，我們既要保證社會管理權力的通暢，也要保證基層社會自主權的實現，應修改《村民委員會組織法》，讓其他村民社會組織的合理訴求有通暢的表達渠道，也讓他們積極參與農村社會建設和社會管理，形成國家秩序與農村社會自發秩序有效銜接的政治機制。

第三，加強法律制度的改革和道德文化建設。筆者認為，圍繞農村社會管理，法律制度改革應考慮三個方面：1.改革我國現有的財稅體制，建立與地方政府事權與財權相匹配的財稅體制，合理劃分中央與地方收入，調動地方政府進行社會建設、社會管理投入的積極性，要加大對貧困地區的財政轉移力度，力爭貧困地區的社會公益建設由政府解決。①這一點在筆者在所調研的貧困鄉鎮感觸較為深刻。首先，鄉政府每年財政撥款有限，僅能維持公務人員的工資和基本辦公經費支出，根本無余力投入農村社會建設和管理；其次村級公益事業項目“一事一議”機制雖好，但在貧困地區推行難度仍然很大，村民不愿籌資籌勞。2.完善社會保障法律制度，將城鄉居民基本養老、基本醫療保險、居民社會福利、大病救助作統籌一體化建設，打破城鄉身份界限，逐漸填平城鄉差距，提高農村“五保”供養和農村扶貧標準，增強農戶投保積極性，要適當增加和提高農戶的投保義務和標準，形成“公平”與“效率”兼顧的農村社會保障體系。3.調整農村產權法律制度，圍繞土地、宅基地、林地、牧場等進行物權改革，建立適應當代農村生產生活實踐、適應市場需求的現代物權制度，平等產權人法律地位，改變集體土地只有村民委員會和政府說了算的局面。要加強農村道德文化建設，因為公民道德文化程度的高低，最終決定的是一個國家的民主和現代化程度，關系到未來的經濟社會發展。

第四，促成合理的社會機制形成。政府在社會機制中起關鍵作用，要建立起與現代化相適應的社會機制，當前地方政府尤其是基層政府必須向以下四個方面的轉型：1.退經入社——服務型。即地方政府（尤其是基層政府）的中心任務要由以經濟建設轉向社會建設與社會管理，不要讓經濟數據和“政績”蒙蔽雙眼，應盡快轉變工作思路。把經濟的事交給市場，政府（主要指中央政府）只要創造條件、制定規則、進行宏觀調控即可。面對轉型時期眾多的社會問題，才是當前地方政府工作的重心，否則，社會建設不成功，最終還是實現不了現代化。政府在組織社會管理上要有明確的任務和時間表。2.共同參與——合作型。改變長期以來依賴科層官僚管理體制和行政權力進行社會控制、社會整合的局面，形成包容、妥協、合作、各方主體共同參與政治、經濟、社會、文化、生態建設的繁榮局面。就政府內部而言，要改革議事機制，拓寬民眾參政議政渠道，提高地方政府的積極性，就外部而言，要放活社會組織，改革官辦的社會組織，提高社會組織、民眾參與社會建設的積極性。3.削權尚法——法治型。當前我們的法治建設重點還處在如何規范、限制公共權力上，倡導法治是社會（尤其是陌生社會）的需要，法治會給人們帶來安全感、秩序感、規則感，有助于確立社會正常運行的基本秩序，有效維護公民的基本權利，使社會各個群體之間的良性互動有章可循。4.疏導防控——綜合型。要消除社會矛盾、解決社會問題，就要綜合性布局，而不僅僅是社會治安綜合治理，不僅僅是社會公共設施、環境治理，要理順利益格局、改善民生、藏富于民、消除社會不公、治理腐敗和行業壟斷，建立社會、生態預警系統，進行有效的社會預防護理。

第五，以民生建設為突破口。這雖然是當前一項功利性選擇，但也關系到民生基本狀況的改善，關系到民眾對改革積極認同的態度，有助于社會安全運行和改革順利推進。由于當前社會建設的重點是圍繞民生展開的，因此，當下農村社會管理的核心應是實體社會保障制度和程序社會保障制度的建設與充分實施。

余論

改革開放以來的中國就是一個實現現代化的歷史，使小農經濟下的每個人都被整合進入這個巨大的現代化工程，成為現代化工程的有機組成部分，這是一個全面的秩序破壞和秩序重建，這是一個結構性的政體變遷，[8](p21)我們要根據實際需要，統籌農村社會建設和社會管理。政府主導的社會管理模式雖然在當下是正當合法的，但也要注意對農村社會自發秩序的培育，保護農村社會合理張力，對一個經濟文化發展不平衡的大國來說，在社會管理模式上切忌一刀切。農村社會管理是一個綜合型工程，要求我們必須認真領會和切實貫徹中央精神，充分進行各種社會層面的調查研究，做耐心細致的工作，為全面實現小康社會、社會和諧、人民生活幸福而努力奮斗。

[1]陸學藝.社會建設論[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

[2]國家統計局.中國城市化率歷年統計數據（1949-2011）[EB/OL].http://wenku.baidu.com/viewd4a365f4f61fb7360b4c6560. html.

[3]馮驥才.傳統村落的困境與出路——兼談傳統村落是另一類文化遺產[EB/OL].http://club.kdnet.net/Dispbbs.asp? boardid=2&id=8824628，2012-12-08.

[4]陸學藝.當代中國社會結構[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.

[5]陸學藝.中國社會建設與社會管理：探索·發現[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.

[6]饒旭鵬.農戶經濟行為的雙重二元結構[J].湖北社會科學，2012，（8）.

[7]馮樂坤，鄭永哲.村民自治：誤區與修正[J].西部法學評論，2010，（6）.

[8]蘇力.通路通向城市：轉型中國的法治[M].北京：法律出版社，2004.

責任編輯 張曉予

C916

A

1003-8477（2013）05-0047-04

白小平（1973—），男，蘭州理工大學人文學院法學系副教授，碩士生導師。

國家社會科學基金西部項目“社會法基本范疇研究”（12XFX027）；甘肅省社科規劃項目（2011年度）“甘肅農村社會管理改進和創新研究——基于農村社會保障程序構建視角”的階段性研究成果。