突發公共事件預警的法律機制研究
——以地震預警為例

李一行

（防災科技學院人文社科系，河北三河 065201）

▲法律園地

突發公共事件預警的法律機制研究
——以地震預警為例

李一行

（防災科技學院人文社科系，河北三河 065201）

突發公共事件預警是政府公共服務的重要內容，是政府實現危機管理科學性和有效性的現實方法。我國目前正在推動地震預警系統工程的建設，在突發公共事件預警的概念下，借鑒美日經驗，通過地方先行，及時修法，制定專門規范地震預警信息發布的法律等途徑，完善地震預警信息發布的法律機制，更好地實現突發公共事件預警的法律效果和社會效果。

突發公共事件預警；地震預警；法律效果；社會效果

突發公共事件預警指政府依靠先進的技術和高效的組織體系，對突發事件進行監測、評估和判斷，向公眾發布預警并及時采取措施以減少人員傷亡和財產損失。突發公共事件預警能為人們躲避和對抗突發事件提供基本依據，也能為行政機關采取預控措施提供合法性。[1](p182-186)“地震預警”的一般英文表述是EEW，earthquake early warning，是利用電磁波的傳播速度遠大于地震波速、地震P波傳播快于地震主運動S波與面波的特點，在地震波或地震主運動尚未到達給定地點時，及時發出警報，使得目標區域人員有幾秒、十幾秒甚至幾十秒的逃生避險時間。

目前，日本、美國都在進行地震預警系統的建設，通過發布地震預警信息減輕人員和財產損失。[2](p20-21)我國目前正在建設首都圈地震預警示范區和蘭州地震預警示范區，其中首都圈地震預警示范區已經進入內部調試階段。隨著技術和條件的成熟，未來我國的地震預警將會進入快速發展階段，這就要求涵蓋了地震預警的突發公共事件預警的法律保障必須跟得上。

一、突發公共事件預警的基本要求

2007 年頒布實施的《突發事件應對法》是我國應對突發公共事件的基本法。該法第42條明確了國家的突發事件的預警制度，第43條規定了可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報。

突發公共事件的預警是突發事件應對的重要環節，它的發布應具備下列基本要求：

1.及時性。

預警的目的在于及時提示逃生避險，爭取有限時間減少損失。地震預警是在地震已然發生，而人們尚未感知到的時候向公眾發布的警報，時間上更加緊迫。預警的及時與否直接決定了逃生效果和減損效果。國家建設突發事件預警系統就是為了利用先進科技縮短預警信息的發布時間，以盡可能的為公共應對留出更多寶貴的時間。及時性是預警的應有之義，是預警的生命所在和首要要求。

2.準確性。

突發公共事件的預警不但要求及時，還必須要求準確。準確有兩方面的含義，一是真實反映客觀情況；二是對事件描述和定義準確。能否準確預警是決定預警成敗的根本問題。準確的預警是公共服務進步、社會管理有效的表現，是關乎政府公信力和公眾期待的現實課題。只有準確的預警信息才能對救災減損有助益，不準確的預警將會增加公眾恐慌和降低政府公信力。

3.合法性。

合法性是法治國家預警信息發布的要求，也是預警信息自身規范性、權威性的必由之路。預警信息發布的合法性主要是要求發布主體和發布程序等必須是法定的。它要求有權的發布主體嚴格依照法定的程序向公眾發布預警信息，不得不發布也不得濫發布。

4.公開性。

法定的發布主體應當將突發公共事件的預警信息向可能受到該事件影響的區域和公眾完全公開發布。隱瞞和發布不全將被視作是不公開的行為。另外，信息的公開應是平等的公開，對于獲取信息不方便人士應以其方便獲取的方式提供預警信息。這就要求規范預警信息發布的法律專門對老、幼、病、殘等特殊人士規定方便他們的信息獲取方式和逃生避險指示。

除了這些基本要求，完整的預警還應有可操作性的指示，有描述性的定義。這些內容需要在制定預警信息的配套標準中明確，并且通過宣傳教育使得公眾了解預警信息的含義，更好的實效預警的效果。

二、突發公共事件預警的法律機制

突發公共事件預警的模式主要有兩類，一類是綜合公共危機預警，以美國為代表；一類是單一災種預警，以日本為代表。美國已建成涵蓋了自然災害、公共事件、恐怖襲擊等方面的綜合公共預警和警報系統（IPAWS），并確定了相應的發布規則。在這個綜合系統項目的報告書中明確提出，在公共預警信息的發布方面會盡快制定一部普遍適用的法律。[3]日本由于遭受地震災害嚴重，在地震預警方面起步較早，目前的突發公共事件預警也主要是在地震預警和海嘯預警方面。我國目前是綜合預警系統和單災種預警系統都處于較快的建設和發展之中，呈現出示范先行、全面推進、快速發展的特點。

從預警機制來看，完整的突發公共事件預警應包括發布主體、發布內容、發布途徑以及與此相關的法律責任等方面。

1.發布主體。

美國法律規定總統有權在任何情況下發布公共預警和警報，各部門各級地方政府有權在自己的管轄范圍內運用多種方式發布自己轄區內涉及公共安全和人身安全的預警信息。綜合公共預警和警報系統要對自然和人為的風險都預警。依據美國1974年減災法，美國地質調查局有權發布聯邦層面的地震警報，通過有效的預測和預警加強公共安全，減輕災害損失。日本氣象廳對發生在日本或者其周邊地區的地震，及時、準確地發布地震信息并進行公告?？梢?，發布主體主要是政府或者負有職責的專門機構。需要明確的是發布主體不等同于信息提供主體。以地震預警為例，信息的提供方是負責運營地震預警系統的單位，他通過遍布于區域內的監測臺網獲取地震波信息，提供給發布主體，由發布主體對外發布預警信息。

我國法律規定突發公共事件的預警信息發布主體是縣級以上各級人民政府。實際操作中，在法律規定的范圍內，有不同的細分，如《國家突發環境事件應急預案》中規定不同級別的預警由不同級別的政府發布；2012年8月新修訂的《國家地震應急預案》中規定省級政府發布臨震預報。我國的地震預警信息的發布主體應規定為省級人民政府。一是從法律角度看國家地震預案中規定省級政府是抗震救災的主體，便于銜接；再者，依公眾的慣有思維和期待來看，將預警發布主體定為政府也較為合適。[4](p108-115)

2.發布內容。

《美國法典》第42大項公共福利和健康部分的第86章是聯邦層面地震災害減輕的相關法律。其中規定預警發布的內容包括：可能的時間、地點、情況描述、逃生避險指示、就近避險場所指示等，還必須包括公布可以詢問進一步信息的渠道。日本氣象廳緊急地震速報發布的內容包括地震發生時間、發生地點（震源）的初步判斷，地震發生地點的震源地名等。

根據《國家突發公共事件總體應急預案》，國家發布的突發事件預警信息的內容包括突發事件的類別、預警級別、起始時間、可能影響范圍、預警事項、應采取的措施和發布機關等。這樣的規定詳細卻不易讀，甚至對于地震預警這樣逃生時間緊迫的預警來說，稍顯繁重。對于向公眾發布的預警信息，既要做到具體、有針對性和指示性，又要簡潔明了易于操作。預警信息內容應必要且恰當，這就需要不斷總結經驗以制定更好的發布規則，同時需加強宣傳教育使得公眾能讀懂預警信息。

3.發布途徑。

美國主要運用契約方式保障預警信息提供，體現在兩個方面，一是預警服務提供者與需求者之間在國家法律允許的情況下可以簽訂契約來約束預警信息服務。二是對于確保公民的知情權的實現，公權部門發布預警信息的途徑環節上，通過契約方式與信息運營企業或部門確保合作關系，如發布公共預警信息的契約中，主體是聯邦緊急事務管理局，明確合作伙伴包括：聯邦通訊委員會，國際海洋與氣象局、國家天氣服務信息系統以及白宮軍事辦公室等。[5]這些跨部門跨行業之間的合作都是以契約方式保障運行的。日前，美國地質調查局還與谷歌合作建立谷歌公共警報界面提供地震警報服務。日本主要通過法律保障預警信息的發布途徑?！度毡痉潘头ā返?條第2款規定媒體事業者，在進行國內傳播之際，當暴風、暴雨、洪水、地震、大規?；馂牡绕渌麨暮Πl生，或有可能發生時，為了預防這些災害的發生或減輕災害程度，必須進行播放。

我國制定了具體且符合實際情況的預警發布途徑，《突發事件應對法》規定的發布途徑包括廣播、電視、通信、信息網絡、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等，還要求對特殊人群及特殊場所和警報盲區采取有針對性的公告。對于地震預警，我國應加強立法保護預警信息的發布途徑，采取以法律要求為主、契約合作為輔的預警信息發布途徑保障以保護預警信息傳播途徑的暢通無阻。

4.誤警、漏警責任。

人員疏忽或機器失靈導致的誤警、漏警首先應從制度上規避，即規定法律責任。美國綜合公共預警和警報系統的報告中明確，預警系統是以技術為主的現代手段，主要依賴于技術，對人的要求是要求工程師對系統的維護職責，也就是說如果系統運轉正常而得出錯誤的預警，那只是科學技術手段沒有達到的問題。因此，從法律的角度來看，法律責任主要應是系統運行、維護的責任和私人對系統破壞的責任的追究。同時，考慮到現有技術條件下預警系統失靈和誤差的存在，需在法律中明確一定概率內誤警、漏警的免責條款。

5.其他問題。

美國地震災害減輕計劃中提到，鼓勵私人進行減輕災害方面的研究，并且可以申請國家科學基金的資助?？梢?，私人的研究成果需要經政府的轉化才能以政府名義發布。因此，在預警的官方發布權上，私人是沒有的。至于私人向企業發布預警信息，如果它和某企業達成協議為該企業提供預警信息服務，那就應依合同法追究其發布不準而給企業帶來的損失。

發布失誤的補救問題。我國的法律里有預警的調整與解除的規定，日本的地震預警以續報和撤報方式進行糾正，但規定對于最初判斷烈度5度弱的地區后來判斷為3度以下烈度的情況不作撤報處理。因為地震發生后，人們能感覺到震動，在他們接受撤銷信息時反而會出現混亂的情況。美國負有地震研究職能的部門的官方網站以及他們提供的多種宣傳文本上，都能得知進一步獲取信息的途徑和方法，而且這些途徑和方法非常便捷和時尚，比如facebook，twwiter以及訂閱郵件等。發布失誤的補救應以造成最小干擾和便捷的方式作出，不應頻繁調整和續報。應規定針對不同級別的突發事件單位時間內預警的次數，以最后的預警為準。

三、完善我國突發公共事件預警的建議

1.完善法律體系，提供法律支持。

我國目前已建成較為完善的突發事件應對法律體系。以防震減災方面的基本法律和法規為例，主要包括全國人大常委會頒布的《突發事件應對法》、《防震減災法》和國務院出臺的行政法規《破壞性地震應急條例》、《地震預報管理條例》、《地震安全性評價管理條例》、《地震監測管理條例》。隨著行政管理機制的創新和新技術新方法引入政府的危機管理中來，反映先進理念和科學方法的行政管理法律制度應該不斷完善。包括地震預警在內的突發公共事件預警機制和其配套法律法規應盡快出臺，為防震減災事業提供法律保障和支持，也為完備的突發公共事件預警機制提供法律支持。

2.適時適度修法，完善預警機制。

隨著突發事件管理和應對工作的發展，特別是突發公共事件預警的成功與成熟，《突發事件應對法》將面臨修改。在下次修法中勢必將反映近些年來突發事件應對工作所取得的主要成就和工作經驗。將經實踐證明一些好的經驗和做法以法律的形式固定下來，這其中就包括突發事件的預警機制。屆時，我國將在氣象預警、地震預警、海嘯預警等領域取得較大進展，新修訂的突發事件應對法必須考慮適用于這些不同領域的預警的特殊性和普遍性。與此對應的是《防震減災法》的再次修訂也將重點涵蓋地震預警和烈度速報信息發布的相關規定。同時還要完善突發公共事件預警的標準和評價指標體系等。[6](p92-96)為地震預警信息的發布提供法律和機制保障。

3.示范地區先行，立法同步推進。

在制定突發公共事件預警信息發布的法律法規方面，一些地方根據自己的成功實踐走在了前面。一些地方政府陸續出臺地方的突發公共事件預警信息發布管理辦法，對本地區的預警信息發布做出規定。從地方上的實踐活動中積累寶貴經驗，以地方的實踐和立法先行，在推進突發公共事件預警系統工程的同時同步推進預警信息發布方面的法律法規。同步推進實施，一方面能使法律保障與預警工程建設在時間上沒有延時，另一方面在制度設計上由于有了地方的實踐更加有利于發現問題、解決問題，制定更好更實用的法律法規。

4.制定專門法律，統一預警發布。

我國目前還沒有統一詳實的突發公共事件預警的法律。[7](p16-18)多個地方已經發布了本行政區的突發公共事件預警信息發布管理辦法，如《廣東省突發事件預警信息發布管理辦法》，《重慶市突發事件預警信息發布管理辦法》、《河北省突發事件預警信息發布管理辦法》等。這些發布管理辦法內容雖大體趨同但也有地方特色，對于我國人員流動較大的現實情況來看，在國家層面制定一部專門的預警信息發布管理辦法是非常必要的。既然預警信息發布的主要受益者是社會公眾，那么其發布辦法就需要以公眾的認知基礎和慣有思維為考慮，以各地方相對統一的發布內容和提示保證公眾對預警信息的理解和使用。統一預警發布管理辦法也有利于國家層面對于預警信息的把握和保護，發布全國公眾看得懂、會用的公共預警信息，以實現預警的社會效果。

[1]莫于川，肖竹.突發事件應對法制度解析與案例指導[M].北京：中國法制出版社，2009.

[2]劉平，邱志剛，等.最快的反應——日本地震預警系統介紹[J].生命與災害，2011，（6）.

[3]FEMA.Strategic Plan for the Integrated Public Alertand Warning System(IPAWS)Program[EB/OL].http://fema.gov/ 2010-5.

[4]郭凱，溫瑞智，盧大偉.地震預警系統應用的社會影響調查與分析[J].自然災害學報，2012，（8）.

[5]FEMA.Integrated Public Alert and Warning System(IPAWS)Outreach Plan for Communications and Partner Engagement[EB/OL].https://www.fema.gov/emergency-alert-systemparticipants.2011-5.

[6]羅力.政府公共危機管理中的信息預警能力評價指標體系研究[J].重慶大學學報（社會科學版），2012，18,（5）.

[7]齊磊,王娟.轉型期公共危機預警機制的構建[J].中州大學學報，2011，（8）.

責任編輯 周剛

D922.1

：A

：1003-8477（2013）05-0141-03

李一行（1982—），女，防災科技學院講師，法學碩士。

2012年度中國地震局教師科研基金項目（20120117）；中國地震局法制工作項目（2200409）的成果之一。