社會管理體制創(chuàng)新的協(xié)商民主邏輯與行動解析

韓 躍 民

(浙江財經大學 思想政治理論課教研部，杭州 310018)

黨的十八大進一步明確提出了“要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的歷史任務。特別是首次提出了“社會主義協(xié)商民主是人民民主的重要形式”這一重要論斷。這既是針對目前中國政治體制改革所提出的新思路、新方法，又為中國社會管理體制的創(chuàng)新指明了新的方向和路徑。

本文試圖以協(xié)商民主理論為基礎對社會管理體制創(chuàng)新這一重大現(xiàn)實問題進行再探討，以期為進一步加強中國社會管理體制創(chuàng)新尋找新的視角。所謂協(xié)商民主或者商議性民主是指“通過政治公共領域的交往條件，保障民眾的話語權和交往權利，通過平等對話協(xié)商途徑，使多元利益達成的‘辯論共識’影響公共決策機構，以此消除公共決策中的‘獨白’和‘話語壟斷’。”［1］毋庸置疑，協(xié)商民主所包含的公眾參與、平等協(xié)商的精神和價值理念為在社會管理過程中倡導以人為本、協(xié)同治理等新型社會管理體制提供了必要的理論基礎。這意味著應更加突出強調“社會協(xié)同”、“公眾參與”在社會管理中的地位與作用，并將社會管理逐步納入理性、有序、協(xié)商式的制度化軌道。

一、建立表達自由的利益訴求機制

建立表達自由的利益訴求機制是社會管理體制創(chuàng)新的首要內容。加強社會管理體制創(chuàng)新首先要建立一種表達自由的利益訴求機制。協(xié)商民主理論認為，現(xiàn)代社會條件下，由于人們的需求和意愿的非同質性，基于利益的矛盾與沖突不可避免，①這里的利益矛盾與沖突是指基于公共利益的矛盾與沖突。在協(xié)商民主看來，對話協(xié)商機制僅僅適用于公共利益的范圍，而不適用于基于個人主義的各種私利和偏好的私人利益領域。但無論如何這為建立一種以對話、協(xié)商為途徑的表達自由的利益訴求機制提供了某種可能。但不能就此否認人們可以在交互關系中通過對話、談判、妥協(xié)、討價還價找到一致性。正如馬修·費斯廷斯泰因指出的，“公共協(xié)商不僅是澄清技術和道德信念的過程，而且是人們表達自己愿望和利益的領域，其中，參與者共同尋找各種路徑，使不同的、有時互相沖突的利益和欲望實現(xiàn)融合”［2］208所謂“表達自由”，應當這樣來理解，即“即使這種言論超出了政治的范圍”［3］46也應當受到理解和尊重。當然，“表達自由”并不意味著對于任何過渡性的利益訴求不加以任何約束和限制，在一定限度內應允許人們自由、平等地表達自身合理的利益訴求。

目前，中國正處在社會轉型期，“社會利益主體呈現(xiàn)多元化特征，利益關系呈現(xiàn)復雜化趨勢，而且各種利益主體之間的差距也在不斷加大，社會階層分化呈現(xiàn)加速趨勢。”［4］177在這樣一個利益沖突的高發(fā)期，一些看似微小的社會問題往往是導致社會矛盾和沖突的根源。歸根結底，這主要源于在社會轉型過程中部分強勢群體獲得了其他群體無法比擬的社會資源，“因而贏得了更多的利益表達空間，也掌握了影響公共政策的話語權”［5］。相反，部分弱勢群體卻因為自身掌握的資源十分有限而導致他們無法順利獲得制度內和制度外的利益表達渠道，最終不得不放棄自身的利益訴求，甚至采取比較極端的行為，這也是導致當前中國社會矛盾不斷激化以及造成貧富差距持續(xù)拉大的重要原因之一。有鑒于此，進一步協(xié)調中國社會的利益關系，有效化解社會矛盾，必須建立起一個能夠表達自由的利益訴求機制。具體來說，一是要實現(xiàn)利益訴求機會的均等。在傳統(tǒng)社會管理體制下，一種正當?shù)睦姹磉_往往被視為不穩(wěn)定因素，甚至連要求對話的權利也被剝奪了，而這往往是導致許多社會矛盾由小變大，甚至進一步激化的主要原因之一。二是要建立暢通的利益訴求渠道。建立方式多樣、規(guī)范有序、暢通高效的訴求表達渠道，是及時解決社會矛盾和社會問題，實現(xiàn)社會動態(tài)穩(wěn)定的重要條件。事實表明:一個自由平等的利益表達機制不是壓制人們的利益訴求、消除利益沖突，而是能夠容納各種利益訴求并用制度化的方式解決沖突。

二、建立邁向現(xiàn)代的社會公眾參與機制

公眾參與社會管理是現(xiàn)代社會管理的突出特點，也是社會管理體制必須回應的核心內容。所謂社會公眾參與機制是指政府通過引導公眾有序參與相關社會公共事務的制度和規(guī)范的總稱。現(xiàn)代社會，公眾參與社會公共事務管理是社會管理的內在要求，也是社會管理的題中應有之義。社會事務的管理離不開公眾參與，有效的社會管理需要公眾的支持和配合。在協(xié)商民主看來，公眾參與是通過“民主”和“協(xié)商”的途徑來實現(xiàn)的。如約·埃爾斯特認為，“在一個更具理性分析的社會里，人們不會害怕承認對某一問題的無知會被當做一種徹底無知的表現(xiàn)，在這種社會里，協(xié)商更有可能性。”［3］4事實證明:公眾參與對于社會管理而言有著特別的意義。成功的公眾參與既可以增進政府與公民之間的相互了解和信任，又可以促進政府社會管理決策的科學化和民主化，更為重要的是它可以激發(fā)社會活力和凝聚力，促進社會和諧。

改革開放三十多年，隨著中國政府職能的轉變，社會管理領域中的公民參與機制也發(fā)生了重大改變。計劃經濟體制下，“政府在社會生活中處于絕對的支配地位，對于每一個公民而言，無論是受益還是受損，或者需要還是不需要，都必須接受政府所提供的服務，政府很少甚至不必與公民進行協(xié)商和溝通。”［6］在這樣的背景下，公民很難參與社會管理。改革開放后，中國的經濟體制發(fā)生了深刻的變化，公民的自主意識和參與意識逐漸覺醒，越來越多的人希望通過參與公共事務、借助公權機構和社會機構來維護、確保自身利益的實現(xiàn)。但事實上，目前仍然面臨著低層次的社會參與較多，高層次的社會參與較少;動員性參與較多，自主性參與較少的事實。追根溯源，這主要是由于社會組織發(fā)育不足，公民缺乏有效的參與途徑造成的。20世紀90年代后，中國的社會組織獲得了較大發(fā)展，但仍普遍面臨著行政管制過多、市場化欠缺的問題，一些社會組織與政府之間的協(xié)作溝通不暢，參與社會管理的獨立性不強，甚至陷入生存困難的境地，這極大地限制了廣大人民群眾參與社會管理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。要想解決上述問題，一是要培育公民的參與意識，使人們清楚認識，“政治共同體的每個人都是更大社會的一部分，其福祉有賴于其承擔屬于自身的那份集體責任的意愿。”［7］二是要進一步拓寬公民和社會組織參與公共決策的渠道。總之，建立一個廣泛的、平等的社會公民參與機制是中國社會管理體制創(chuàng)新的根本所在。

三、建立公正平等的基本公共服務機制

完善基本公共服務機制是社會管理體制創(chuàng)新的重要內容。從現(xiàn)代政府理論來看，為全體社會成員提供基本的公共產品和公共服務既是政府的基本職能，也是政府的基本責任和義務。正如繆爾達爾指出的，“民主政府是為它們的公民服務而存在的”［8］。從這個意義上講，社會管理就是通過為全體社會成員提供基本的公共產品和公共服務以實現(xiàn)公共利益的過程。這也是協(xié)商民主的初衷，即協(xié)商、對話是以追求公共利益的最大化為目的的。如瓦拉德茲指出:“公共協(xié)商的主要目標不是狹隘地追求私人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有人需求和利益的政策。”［9］顯然，公正平等是實現(xiàn)這一目的根本原則。在協(xié)商民主中，參與者不僅在程序上具有平等性，而且在實質上也具有平等性。就社會管理而言就是全體社會成員通過協(xié)商、對話最終獲得均等的公共產品和公共服務，這也是社會管理體制創(chuàng)新的重要內容之一。

改革開放以來，中國政府不斷完善公共服務職能，加大公共服務投入，提高公共服務水平，尤其是在公共服務體系建設方面取得了長足進展。但客觀地講，這方面還面臨著許多突出的矛盾和問題。其中，基本公共服務分布不均衡、分配不均等的矛盾十分突出。從城鄉(xiāng)差異來看，除了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障外，在生活用水、交通設施、文化設施、環(huán)境污染等方面城鄉(xiāng)也存在著較大差距;從群體差異來看，各個群體之間的公共服務權益保障并不均衡。要解決這一突出矛盾，一是要完善公共服務政策，明確地把解決民生問題作為公共服務政策制定的重點。二是要理順公共服務機制，以基本公共服務項目為核心，提高政府公共服務生產能力，形成有效的供應保障機制，不斷推進基本公共服務均等化，形成公正合理的配給機制。此外，還要合理地界定各級政府部門的公共服務責任，形成運行有效的分工協(xié)作機制。三是創(chuàng)新公共服務方式，通過創(chuàng)新公共服務方式，不斷增強公共服務的共享性、協(xié)同性，從而提高公共服務的效率，降低服務成本。總之，尋求社會公平公正既是當今中國社會發(fā)展的強烈呼喚，也是我們黨必須自覺承擔的歷史重任。

四、建立協(xié)同導向的社會矛盾處理機制

建立協(xié)同導向的社會矛盾處理機制是社會管理體制創(chuàng)新的關鍵環(huán)節(jié)。簡單來說，“協(xié)同導向”就是指借助第三方的力量協(xié)同來解決社會矛盾。在協(xié)商民主看來，包容性是公共協(xié)商的突出特點。正如登特里維斯所說，“公共協(xié)商模式比中立或者完美主義模式更具有包容性，但包容性也有著程度大小的問題，沒有任何模式能做到完全的包容。各種模式總會存在悲劇式的沖突和痛苦的選擇。但這并未阻止我們探尋更具有包容性的模式以縮小悲劇沖突的范圍。”［2］9-15這表明，雖然各利益主體之間的矛盾看似水火不容，但并非表明社會矛盾和問題的解決就一定是你死我活的利益爭斗，也可以通過協(xié)商、對話的方式來尋求其內在的一致性。而這通常需要無涉利益的第三方力量的介入來保證協(xié)商結果的公正性。①利益本身的復雜性、多樣性決定了社會矛盾的多元化和復雜化，因此，解決社會矛盾的方式必然也是多元的、協(xié)同的。在這種情形下，既不能僅僅依靠政府的行政權力來解決，也不能指望通過市場規(guī)律去自發(fā)調節(jié)，各種復雜社會矛盾的解決往往需要第三方社會力量的協(xié)同解決。現(xiàn)代社會是一個利益時代，利益矛盾、利益沖突、利益博弈已然成為一種正常的社會現(xiàn)象［10］。在這種情況下，“實際上，絕大多數(shù)的矛盾調處采用的都是第三方調處”［4］240。因此，建立一種多部門協(xié)作的社會矛盾處理機制尤為重要。

隨著中國社會主義市場經濟體制的建立，社會利益格局已經由過去的計劃經濟體制下的“國家—集體—個人”的單一結構演變?yōu)楦鱾€利益主體之間的廣泛、復雜的多元結構，在這種利益多元化的格局中，社會需要一套完善的合理的社會運行機制來化解由于利益而導致的各種矛盾與沖突。而這種機制就是協(xié)同導向的社會矛盾處理機制，即一個由自我調處、民間調處、社會調處、國家調處構成的相互連接、相互補充的具有協(xié)調社會矛盾功能的完整體系。自我調處的主體是指非利益矛盾主體的第三方，這里主要是指個人。民間調處的主體是指社會基層組織，如村委會、居委會等;社會調處的主體主要是指包括工會、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會、單位等社會組織;國家調處的主體包括行政單位和司法部分等。由于歷史上長期以來公民自主意識和獨立意識的淡薄，解決社會矛盾和糾紛的力量主要來于政府的行政權力。而這種狀況導致民眾尋求自身利益路徑的依賴，缺乏通過社會組織的渠道維護自身利益的手段和制度。實踐表明，在市場經濟條件下，解決好社會矛盾和問題決不能僅僅依靠政府的行政干預，必須積極借助各類社會組織的力量，有效地協(xié)助政府化解各種利益矛盾沖突，起到維護社會穩(wěn)定的作用。

綜上所述，發(fā)展社會主義協(xié)商民主是加強社會管理體制創(chuàng)新的必由之路。沒有民主，就沒有社會和諧。只有在政治協(xié)商的民主建設與社會管理體制創(chuàng)新中，突出“公眾參與”、“社會協(xié)同”在社會管理中的地位和作用，才能真正形成民主和諧的社會氛圍，以最大限度地激發(fā)社會活力。

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