論國有獨資公司治理結構的多元化現象及其改造

寧金成，等

(鄭州大學 法學院，鄭州 450001)

在國有企業的公司制改造過程中，中國以立法形式強行推進了現代公司治理機制，但在體制漸進轉變的過程中，舊的國有企業管理、治理模式并不可能在朝夕之間退出歷史，尤其是近幾年國有企業“老三會”制度又得到了重視，由此形成了轉軌過程中國有公司治理結構多元化的獨特現象，這在國有獨資公司中表現得尤為典型。比如在中國，如果按現行法律或政策規定把國有公司機構配齊的話，則是“八駕馬車”、“老三會”(黨委會、職代會、工會)、“新三會”(股東會、董事會、監事會)，再加一個經理班子、一個外部監事會，關系十分復雜［1］。雖然國有獨資公司治理結構多元化的局面是由于歷史原因造成的，是新舊企業制度混合的產物，但并非“存在即合理”，公司治理結構多元化的結果就是治理目標多元化、治理權利分散化、治理機構多重化，在這種局面之下，權責不清、效率低下等國有公司治理通病將難以根除。因此，如何認識這一問題并加以解決已成為一項急迫的研究課題。

一、國有獨資公司治理結構多元化現狀

按照現代公司治理結構的分權理念，公司的最高決策權、經營權、監督權要分配到公司各個獨立的機關中去，分別行使各自的職權，以免公司的權力集中到一個機構或一個人手中。而一個機關或一個人的專政，必然會損害公司出資人及各利益相關者的利益。公司治理結構分權模式與三權分立相互制衡的政治國家治理模式的原理是相同的，盡管表現形式有一定的差異。公司治理分權的原理是權利分配要科學，權利邊界要清晰，權責配置要明確。根據分權的不同模式，世界上典型的公司治理模式有單層制式公司治理模式、雙層制式公司治理模式和三角制式公司治理模式。中國《公司法》規定的公司治理模式屬于典型的三角制式公司治理結構，股東(大)會是公司的最高權力機關，董事會屬于經營決策機構，監事會屬于專司監督的機構，每個機構獨立行使權力并承擔相應職責。但對國有獨資公司來說，實踐中以上最高決策權力、經營決策權力、監督權力卻被分割行使，各個治理機構無法確立自己的主體地位，治理結構制度也因此被扭曲，治理權責混亂不堪。

1.國有獨資公司最高決策權力機構的多元化

一般認為，公司股東是公司剩余財產的索取者，因此公司的權力來源于股東，由全體股東組成股東會，作為公司的最高決策機構，亦即公司的意思形成機構。在國有獨資公司，出資人是公司最高決策權力享有者。根據中國《公司法》、《企業國有資產法》的規定，國有獨資公司由國務院或者地方人民政府授權本級人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責，國有資產監督管理機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責，行使國有獨資公司的股東權利。而出資人的權利一般包括資產收益、重大決策和選擇管理者等。但實踐中，國有股權卻被不同的政府部門所享有行使。比如，在企業管理者的任免上，根據《企業國有資產法》的規定，國有資產監督管理機構負責任免國有獨資公司的董事長、副董事長、董事、監事會主席和監事;但由于國有企業高層管理者按照慣例套用行政級別，為體現黨管干部的原則，公司的最高領導一般由上級黨政部門任命，再相應履行法定程序，如中央組織部就負責多家中央大型企業的人事任命，金融工委則負責國有大型金融機構的人事任命。再比如，在公司重大決策方面，按照《企業國有資產法》的規定，國有獨資企業、國有獨資公司合并、分立，增加或者減少注冊資本，發行債券，分配利潤，解散、申請破產等，均由履行出資人職責的機構決定。但實踐中對于國有獨資公司的合并、分立、解散、變更企業經營方式等，需征得特定行業主管部門的同意;國有獨資公司的融資、投資、資產出售、重大項目立項、申請專項資金等也由國家經貿委和國家發改委負責審批和監控。在資產管理上，政府財政部門國有資產管理處室負責企業資本金管理，負責對國有資產產權的界定與登記，對國有資產評估和交易的監管，以及對國有產權收益收繳的監管等［2］。總之，現實中國有資產監督管理機構的出資人權利與職責被多個部門所分割享有。在一般公司中由于存在股東會，不同股權行使主體的意志可以通過股東會進行整合統一，但在國有獨資公司缺乏股東會的情況下，不同的股權行使主體直接進入公司進行決策的行為無法避免。

2.國有獨資公司經營決策機構的多元化

按照現行《公司法》的規定，董事會是由全部董事組成的公司業務執行和經營決策機構。董事會對股東負責，國有資產監督管理機構可以授權國有獨資公司董事會行使股東會的部分職權。但實踐中，國有獨資公司董事會的經營決策權卻被公司黨委、經理以及職代會、董事長分割。公司黨委、經理、職代會遵循著自己的制度體系在相關事項上行使著決策權。比如，國有獨資公司黨委在公司重大經營事項的決策上往往起到實質性的作用，黨政聯席會決策后再由董事會開會形成決議。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，就將國有企業黨委(黨組)納入國有企業重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作事項的決策機構。再比如，公司化改造后國有獨資公司的經理應當由董事會決定聘任或者解聘，經理對董事會負責。但實際上，經理卻常常是由黨委進行任命，由于經理還行使著法定職權，造成了經理、公司其他高層經理與董事會分庭抗禮的局面。再比如，《公司法》沒有明確職代會的職權，但實踐中職代會在中國國有企業管理中一貫都有權參與企業經營決策，依據《全民所有制工業企業法》的規定參與公司重大事項的決策，并對涉及職工福利、工資等方面的事項擁有批準權，分享了原本屬于董事會的決策權。最后，董事會本來是一個集體決策機構，在董事會中每一個董事的地位是平等的，權責是相同的，董事會決議的表決實行一人一票，以保證董事會決議“集思廣益”，實現董事之間的制衡，防止董事長或某一個董事的專橫與武斷。但實踐中，國有獨資公司的董事長往往是公司的法定代表人，行政級別高于其他董事，公司章程也賦予了董事長許多權力，導致被分割后為數不多的董事會決策權還被董事長所把控，最后的局面是公司的經營決策權在黨委、董事會、董事長、經理、職代會之間進行了分配。

3.國有獨資公司監督機構的多元化

監事會是由監事組成專司監督職責的公司法定必設、常設機構。國有獨資公司的監事會由國有資產監督管理機構委派的監事和職工監事組成，負責維護出資人利益和職工利益。但在現行的國有獨資公司的實踐中，公司內部具有監督功能的機構除監事會外，還包括職代會、工會、紀委、外派監事會。由于國有股權的虛位等原因，監事會制度在中國公司實踐中沒有取得預期或應有的監督效果，為了加強公司治理中的監督力量，尋找新的監督機制是正常的。但在多個監督機構并存的情況下，又不對他們的職責權限進行邊界劃分，多個監督機構按照各自的體系進行運行，卻并不相互協調，混亂局面也必將隨之而來。

二、國有獨資公司治理結構多元化引發的問題

國有獨資公司治理結構多元化的形成是制度轉軌過程中的階段性現象，具有過渡性的特征，如在現行政治體制下“老三會”還有必要存在，但是有些問題的形成卻與國有公司的天然性質密不可分;再如國有獨資公司最高決策權力機構的多元化與國有公司中國家所有權人的虛位有關，因為國有出資人并不是一個實在的法律主體，所以才出現了國有股權被分割行使的現象。但不論何種原因，這種國有獨資公司治理結構多元化現象在公司治理中引發的問題是不可忽視的，具體表現在:

1.治理權責不清

科學的公司治理制度要求權責清晰，“只有權利界限清楚，責任才能明確，才能降低制度運作的成本，降低外部效應”［3］。然而在現行國有獨資公司的多元化治理結構之下，權利邊界不明、責任主體不清。比如，在公司內部經過黨委會討論同意并以董事會會議形式作出的決策，如果出現決策違法等情形需要承擔責任時，責任主體如何確定?黨委介入公司經營事項的決策在模糊董事會權利的同時也混淆了董事的責任。在政府多個部門行使國有股權的背景下，國有股權權能的行使者只知權利不知責任，行使國有股權的責任問題始終沒有落實，此時也就沒有人或主體會真正關心國有股權的行使效果。

2.治理效率低下

由一個部門或機構統一行使公司的一項治理權利是治理制度安排中最為有效的選擇，如果出現多個機構行使一項治理權利，權力競逐、相互推諉扯皮也就在所難免。比如國有公司監事會形骸化和虛置化現象十分普遍，盡管中國國有公司治理結構失效嚴重，公司經營者違規案件甚多，但就揭露出的丑聞來看，沒有哪一個經營者違規事件是由公司監事會等專門監督機關發現的。為了加強國有公司內部的治理監督效果，不同制度體系設置了不同的公司監督機構，但在多個監督機構并存的情況下，監事會和紀委等監督機構有時可能會相互爭權，但發生問題又可能會相互推卸責任，導致誰也無法真正負起責任。其實，目前的問題是監事會等其他監督機構的監督工作未到位，在不改變現狀的情況下，即使有三四個這樣的監督組織也起不到監督公司經營者的作用。解決問題的辦法只能是針對問題，切實落實監督者的監督職責，而不是增加監督人員與機構。

3.治理成本高昂

要提高公司治理效率就必須降低治理成本。公司治理的目標是改善公司治理的效率并盡力實現公司治理成本的最小化。但在治理結構多元化的情況下，治理成本勢必上升。比如在決策機構、機制多元化的情況下，公司內部各個決策機構會形成各自的層級結構并自成一體，本來一套體系就可以完成業務決策與執行，現在卻需要多個層級結構來實現。問題還不止于此，多元化的機構重復設置使得工作職責不可能得到清晰的界定，這勢必導致職權的沖突或者推諉而降低實效。

三、國有獨資公司治理結構多元化現象改造的理論設想

國有獨資公司治理結構的多元化導致了公司內外部權責體系的混亂，也是一個缺乏效率的治理結構。其改造的方向應是以經典的、科學的公司治理理念為指導，構建一個權力邊界清晰、權責配置明確的公司治理體系。其實世界各國公司治理結構的具體制度安排各不相同，但都要遵循以上理念。為了實現以上目標，中國國有獨資公司治理結構要進行以下改造:

1.設立統一行使國有股權的主體

當前由不同的政府職能部門來行使不同內容的國有股權，其實還是政企不分的后遺癥，長期以來我們強調政企分開，卻忽視了政府的社會經濟管理與所有者職能也不能同時行使。管理社會經濟的政府其實并不適合作為一個股權所有者，“政資不分的表現是，政府社會經濟管理職能與所有者職能未能分離，國有資產所有者職能分別由不同的部門行使，致使每個部門都只有部分權力和承擔部分責任，破壞國有獨資公司的整體性。實現政企分開和政資分開是建立現代企業制度的基本要求，也是法人治理結構合理化的前提”［4］。盡管有不少學者建議，我們應改造國有資產監督管理機構，使其專司國有股權的行使職權，但股權主體其實應是一個純粹的私法主體。公司是一個盈利主體，國有獨資公司并不例外，這表現在公司應以最大限度地幫助股東盈利賺錢作為自己存在的目的，這就說明股東投資公司是為了盈利，股東的本質與公法人的性質是相悖的，事實上，由一個機構同時履行盈利職能與公共管理職能而不發生沖突是不可能的。因此，國有股權的行使主體應“非政府化”，設立控股公司來專門行使國有股權應是將來努力的方向。比如，新加坡是世界上公認的國有企業發展較為有特色并頗為成功的國家之一，新加坡的國有企業經營效率相當高，效益明顯高于私有企業。而新加坡對國有資產的管理就是通過組建國有控股公司——淡馬錫控股授權經營來進行的。淡馬錫控股由國家組建，代表國家經營國有資產，支配股權［5］。成立國有控股公司來管理國有股權，既可以達到統一行使股權、以盈利目的行使股權的目的，政府也可以通過對國有控股公司董事會人員的任命來實現對其的監管。

2.協調公司內部不同決策主體的關系

鑒于目前的管理體制，取消國有公司中的黨委、職代會等“老三會”是不可能的，因此，為了緩和不同決策主體形成不同決策體系的矛盾，可行的出路是協調黨委、董事會、董事長、經理、職代會等機構之間的決策權力。“國有企業基層黨組織的定位，需要更多的實踐探索，以求符合分權制衡、協調發展的治理理念”［6］。公司黨委應定位于政治核心和監督保證作用，鑒于其并不對公司經營承擔法律責任，公司黨委不應成為公司的經營決策機構，不應直接干預公司的日常決策活動。黨委如果想要實現管控公司經營的目的，唯一的途徑是公司黨委成員進入董事會，以董事身份履行職責，以實現權責對應。“黨管干部”的原則要貫徹，但要截至董事會層面。公司經理的聘任和解聘應交給董事會，以實現董事會對經理及其他管理人員的有效管理，這也是經營層選任市場化的前提。職代會應成為職工意見的形成機構而非公司決策機構，《公司法》應為其設計專門的權利義務責任，職代會選舉職工董事進入董事會影響公司決策，是職工參與決策的合法途徑。總之，公司的經營決策權由董事會全權享有，并承擔相應責任，董事長成為董事會召集人，才符合權責對應的邏輯。

3.集中監督權于監事會

監督權利分割、監督機構重疊、監督職能沖突的后果必然是監督成本高、監督效果差。因此，監督權利應集中于公司監事會。正如學者在談及上市公司內部監督機構設置時所說:“如果監事會真正強有力的話，那么獨立董事就有些多余了”［7］。目前需要落實的是監事會功能問題，而不是多設置幾個監督機構。如果設外部監事會的話，就應取消內部監事會，此時外部監事會應成為履行監督職責的日常性監督機構，而不是僅僅對公司進行定期檢查的機構。職代會、工會的職能應是選出職工監事進入監事會，而不是獨立的監督機構;紀委只是黨組織的紀律檢查機構，并不在公司內部享有法定監督權利并承擔法定職責，紀委參與公司內部監督，只能進入監事會后以監事身份進行。

四、國有獨資公司治理改革實踐探索——以某國有獨資公司經驗為例

中國許多國有獨資公司在如何遵循公司治理普遍性原則的基礎上保持國有企業治理特殊規律，將現代公司治理與傳統國有企業管理模式進行有效融合，并進而消除國有獨資公司治理結構的多元化現象方面進行了諸多探索，其中不乏成功經驗。如某國有獨資公司是中西部某省的大型國有獨資集團公司，也是該省最具活力和成長性的工業企業，其一直把完善的治理結構、管理制度作為提高經營效率、獲得可持續發展的保障。某國有獨資公司及其成員企業在治理改革、新老三會協調方面進行了有效的實踐探索，其中值得總結的經驗主要有:①本文并未經某國有獨資公司審核，因此可能存在表述不準確、不周延的情況。

第一，對不同治理參與主體進行職責定位。比如，黨委是企業政治組織，職責是維護黨的政策和利益，發展黨的組織;董事會、董事長是出資人的代表，是市場經濟環境下市場主體的代表，職責是參與市場競爭、維護出資人利益。黨組織不適合在市場上參與競爭，黨組織政治核心作用主要體現為保證、監督黨和國家方針政策在企業內部的貫徹執行;參與企業重大問題的決策，支持董事會、經理層依法行使職權;統攬企業精神文明建設和思想政治工作;加強黨組織自身建設等。

第二，進行交叉任職和決策協調。公司黨委委員可以通過法定程序分別進入董事會、監事會和經理班子;董事會、監事會和經理班子中的黨員，可以依照黨章及有關規定和程序進入黨委會。黨政聯席會議對企業重大問題進行集體研究時，由進入董事會、監事會、經理班子的黨委委員通過多種方式分別反映黨委的意見和建議，并把經營班子的意見反饋給黨組織，實現決策的科學民主，保障董事會與黨委行動的協調一致，實現黨委以新的方式參與企業重大決策。另外紀委成員也可以進入監事會，有效協調兩者的工作安排。

第三，對不同組織機構進行權限劃分。比如根據“權、責、利”相一致的法律原則，黨組織不對公司經營承擔法律責任，也就不宜成為行政領導機構，不直接干預公司的日常決策和行政業務。行政事務由董事會、經營班子負責。職代會的職權逐步與現代公司法人治理結構理順關系，職代會行使選舉職工董事、職工監事的權力，使職代會在理論上成為公司制企業的權力機構之一，也為民主管理和職工參與制在新的企業制度中提供一個途徑，使得董事會、監事會和職代會之間的關系從根本上得到統一。

［1］范恒山.國有經濟的戰略調整與國有企業改革［J］.經濟社會體制比較，2002，(4):20.

［2］［美］斯道延·坦尼夫，等.中國的公司治理與企業改革——建立現代市場制度［M］.北京:中國財政經濟出版社，2002:23-24.

［3］謝朝斌.獨立董事法律制度研究［M］.北京:法律出版社，2004:318.

［4］潘勁松.國有獨資公司治理結構的重構［J］.市場論壇，2011，(2):44.

［5］劉銀國.國有企業公司治理研究［M］.北京:中國科學技術大學出版社，2008:108.

［6］陳禹志.探索和完善現代國有企業治理［J］.上海國資，2011，(12):22.

［7］韓志國，段強.獨立董事——管制革命還是裝飾革命［M］.北京:經濟科學出版社，2002:14.