遼寧縣域經濟發展制約因素研究

馬春光，趙喜艷

（沈陽工程學院 遼寧省團校，遼寧沈陽 110136）

遼寧縣域經濟發展制約因素研究

馬春光，趙喜艷

（沈陽工程學院 遼寧省團校，遼寧沈陽 110136）

由于體制、觀念上的落后，落后縣市縣域經濟農業產業化水平低，自主發展能力不強，建設用地缺口大，特色產業規模小，對區域經濟帶動作用不強，以及市場信息的缺乏，制約了遼寧縣域經濟的發展。通過分析遼寧縣域經濟發展的阻滯因素，提出了提高縣域經濟發展首先要提高主觀認識、實行縣級體制改革，進行農村產業革命，全面推進農業產業化，完善財政支農政策，發展特色產業，根據經濟實力實行縣域經濟發展目標管理等對策建議。同時，還要從加強城鎮基礎設施建設、加快小城鎮建設步伐和加強農業信息網站建設等方面入手，從而推動遼寧縣域經濟實現跨越式發展。

縣域經濟；制約因素；對策研究

縣域經濟的發展對一個地區的經濟發展至關重要，但在現實生活中，縣域經濟的發展很容易被忽視，特別是落后縣市縣域經濟普遍發展不快，質量不高。縣域經濟發展得快與慢，不僅直接影響到本地區縣域經濟的發展，而且還影響到整個國民經濟的發展。發展縣域經濟是全面建設小康社會的必由之路，也是擺在我們各級政府面前的緊迫任務。遼寧的縣域經濟一直是遼寧經濟社會發展的短板，盡管近幾年來，遼寧實施了縣域經濟三年倍增計劃，遼寧縣域經濟的發展水平逐年提升，第11屆全國百強縣遼寧占有10席，東三省30強縣中遼寧省占22席，使遼寧縣域經濟的短板有所拉長。但與江浙一帶、山東等發達地區相比，遼寧的縣域經濟還存在明顯的差距。就全國范圍來看，遼寧縣域經濟總體規模在全國處于上游偏后水平。制約縣域經濟發展的因素很多，主要體現在體制、觀念的落后，落后縣市縣域經濟農業產業化水平低，自主發展能力不強，并且建設用地缺口大，特色產業規模小，對區域經濟帶動作用不強以及市場信息缺乏等原因。要使縣域經濟有一個較快的發展，各級政府必須在思想認識上要高度重視縣域經濟的發展，行動上盡快地改革現有的財政、經濟政策和體制，加大力度進行基礎設施、小城鎮和網站建設。扶持發展適合本地區的特色產業，打造特色經濟區。完善財政支農政策，進行農村產業革命。政府部門也要提供優惠政策，幫扶中小企業快速發展，從而推動遼寧縣域經濟實現跨越式發展。

一、遼寧縣域經濟發展制約因素

（一）體制、觀念上的制約

建國初期至20世紀七十年代末中國開始實行的改革經濟政策、對外開放的政策這段歷史時期，為在一窮二白的基礎上實現國家現代化發展目標，我國選擇了一條優先發展“城市”和“工業”的道路，形成了城鄉二元分割的體制。在重“工”輕“農”、重“城”輕“鄉”的思想指導下，農村成為城市的“附屬物”，農業成為工業的“附屬品”。發展戰略的路徑選擇，在為我國構建獨立完備的工業和國民經濟體系做出重大貢獻的同時，也限制了農業生產率的提高，使中國的城市化和城鎮化嚴重滯后，縣域經濟的發展也遠遠滯后于國民經濟。雖然國家也通過一系列制度安排和政策傾斜(如城鄉分割的戶籍制度、區別對待的社會福利保障制度、計劃體制下的農村產品的統購統銷制度)，將這種城鄉二元社會結構固定化和制度化。但改革開放以來，縣級政府在許多領域仍處于無權管理的境地，特別是落后縣市，項目審批權限小，“小政府、大服務”的改革目標一直沒有真正實現。與產品經濟模式不相適應的傳統管理體制已經阻礙遼寧縣域經濟的發展，致使縣級政府財政運轉非常艱難，主要精力無法集中在發展縣域經濟特色產業上，也無法進行基礎設施建設。同時，遼寧地處東北地區，人們思維的方式和理念與南方發達地區相比，存有很大的差距。尤其是落后縣市小城鎮的居民，受傳統的小農經濟意識的影響，守土觀念嚴重，思想長期受計劃經濟體制束縛，缺乏流動的開放意識，市場經濟意識薄弱，缺乏創新意識和開拓意識，特別容易安于現狀。體制、觀念的落后嚴重制約了遼寧縣域經濟的發展。

（二）落后縣市農業產業化水平低

由于忽視農業發展，不重視農業結構的調整，各級政府對縣域經濟農業的投入又少，特別是落后縣市尚未形成專業化生產格局，以特色產品為核心的“一縣一品”“一縣一業”的生產專業化、區域化尚未形成。同時，農村特色工業少,工業布局結構零散,企業資產結構不合理,對農產品的深加工能力又不強,缺乏農產品市場流通體系和市場信息發布體系。農產品產銷不平衡，市場價格低迷，農產品的種植、加工和銷售還沒有形成產業鏈條，配套的產業結構又特別落后，造成落后縣市農業產業化水平極低，這不僅影響了農民對農業生產的積極性，也阻礙了縣域經濟的發展。

（三）落后縣市自主發展能力不強

由于城鄉社會保障制度的差異，保障資金短缺的壓力，城鄉基礎設施建設投資政策和城鄉分割的戶籍、就業、社保、醫療政策的不合理，縣級財政保障能力又差，縣域利用財政政策調控經濟發展的能力極為有限，造成落后縣市本身生產力發展動力不足。同時，農村勞動力受教育程度普遍較低，農民普遍缺乏市場經濟觀念，接受新思想、新技術的能力又弱，意識落后，缺乏科學的經營方法和管理手段，因此，生產效益低下，對科學技術推廣的難度較大。其次，縣域，特別是落后縣市很難留住高層次人才。高素質勞動力的短缺，導致落后縣市經濟發展遲緩，財政支出只能靠上級補貼來維持，自主發展能力較差。財政上的捉襟見肘，導致基礎設施建設落后，以及高端人才的短缺，落后縣市政府部門對縣域經濟的投入越來越乏力，與發達縣市縣域經濟實力相比，距離越拉越大。

（四）落后縣市建設用地缺口大

隨著國家對土地保護政策越來越規范、嚴格，縣市經濟的發展與建設用地指標緊缺的矛盾越來越明顯，特別是落后縣市建設用地指標緊缺更為突出。落后縣市土地利用總體規劃嚴重滯后于經濟發展，每年的用地計劃指標下達得晚，項目審批手續繁雜，市轄區和落后縣市享受不一樣的待遇，省里分配到各市的建設用地指標大多被市里截留。實力強、發展快的縣市更容易獲得用地指標，欠發達縣市很難獲得所急需的用地指標，這在很大程度上制約著落后縣市縣域經濟的快速發展。落后縣市建設用地指標缺口大的問題已成為制約縣域經濟發展的短板。

（五）特色產業規模小，對區域經濟帶動作用不強

第二產業發展的興衰不僅決定縣域經濟狀況的好壞，而且也能拓展第一產業的發展空間，成為第三產業發展的依托。解決縣域經濟發展的主要出路在于興工強縣，打造特色產業。但是遼寧特色產業的發育緩慢，規模小，還沒有利用本地區的優勢資源培育起適合本地特色的特色企業，并且特色企業規模還小，對區域經濟的帶動作用不強。江浙一帶縣域經濟的快速發展就得益于其在全國極具特色優勢的一鄉一品的塊狀經濟發展，他們的特色優勢產業的跨越式發展在縣域經濟發展中發揮了至關重要的作用。遼寧的縣域經濟雖然經過多年的培育發展，形成了一些有地方特色的產業集群和區域品牌，但多以資源型產業集群為主，生產加工型產業集群偏少，且大多數產業集群規模不大，很難形成資源轉移產業鏈，并且產品市場占有率不高，精品名牌產品少，產業集群整體競爭力不強，特色優勢競爭力不明顯，對縣域經濟的帶動作用不是很強，對落后縣市縣域經濟的輻射力也不足。

（六）市場信息的缺乏，阻礙了農業產業化的發展

形成農業產業化，農產品必須以市場為導向，按照市場規律進行營銷。因此，市場信息在農業產業化過程中發揮著極其重要的作用。缺乏市場信息是遼寧欠發達縣域在推進農業產業化發展過程中遇到的難題。落后縣市的農業信息網內容都比較簡單切更新不及時，甚至有的縣市供求信息空白，農業信息系統的利用率較低，它不僅阻礙了落后縣市市場化程度的提升，也阻礙了農業產業化的發展。農產品的加工應以市場信息為導向，而由于市場信息的缺乏，農產品的加工和銷售就帶有一定的盲目性，市場風險就會相應增加，因此，增加網絡市場信息量是縣域經濟發展迫切需要解決的問題。

二、遼寧縣域經濟發展對策研究

（一）提高主觀認識，實行縣級體制改革

提高認識是首要問題。一方面，縣級政府要把發展縣域經濟納入議事日程，把發展縣域經濟作為常項工作來抓；另一方面，縣級政府要出臺相關政策，成立專門的經濟部門，制定縣域經濟發展規劃，經費要落實得當，也要鼓勵民間企業投資發展縣域經濟。提高認識的同時要實行縣級體制改革。實行縣級體制改革首先必須要簡政放權。一方面，要擴大縣級政府在項目審批、稅收減免、信貸投資、物質調配等方面的管理權限，發揮縣級政府對縣域經濟發展的宏觀調控能力；另一方面，縣級政府要向企業放權，讓企業真正具有自主經營、自負盈虧、自我發展的權利，發揮企業自主運行的活力。在抓好簡政放權的基礎上，進行干部人事制度改革，逐步建立起公開競爭、擇優錄用的新機制，充分重視體制改革的綜合性和配套性，充分轉換政府的工作職能。在此基礎上，立足本地區的環境優勢和產業優勢，制定優惠政策吸引縣域內外的成功人士來本地投資，大力發展縣域經濟。例如，出讓部分優勢資源的開發權,換取短缺的資金；出讓市場份額引進技術；出售企業的部分產權換取資金投入等等。

（二）進行農村產業革命，全面推進農業產業化

農業是縣域經濟的重要組成部分，農業產業化是縣域經濟發展的重要載體。農業產業化作為中國農業變革與經濟發展進程中出現的一種新的經濟現象，它是在傳統經濟體制下形成的適合現今經濟社會發展的一種新的農業生產經營模式。因此，推進農村產業革命，就要改變落后的觀念，用工業的理念謀劃農業的發展，用先進的物質條件加快農業的發展步伐，用現代的科學技術武裝落后的農業經營模式，用先進的經營理念發展農業的經銷方式，加快農業產業化，實現農業現代化。首先各級政府牽頭，聯系當地企業或經濟組織與廣大農戶建立其多種形式的聯合與合作，在不改變農村家庭承包經營制度的前提下，與廣大農戶組成專業生產聯合實體或大規模的農產品生產基地，利用企業提供的先進的農業機械、農業技術和優良品種，進行農業的規模經營，提高農業的勞動生產率，實現農業的產業化經營；其次，繼續擴大農業生產基地建設，擴大生產規模，以市場為導向，發展各具特色、布局合理的優勢產業和產品，拓寬農業的發展領域；再者，要加快農業科技進步，用現代科學技術改造農業，用科學技術武裝頭腦，促進農業增長方式的轉變，使農民增產增收；最后，通過農業的產業化經營，把現代工業、商業、運輸等產業同農業的種植業、養殖業等緊密結合起來，實現農業的社會化、專業化和一體化，全面推進農村產業革命，促進農產品增值的最大化。

（三）完善財政支農政策，解決中小企業資金難題

財政支農結構不盡合理，資金管理弱化，切農業支持的對象單一，使遼寧在財政農業支出資金管理上，普遍存在著中間環節多、資金在途時間長、資金到位率低、使用效率低等問題。同時，由于財政困難，資金調度無力就擠占支農資金，支農資金被擠占、挪用的現象比較普遍，財政支農資金的管理應該引起重視。各級政府要完善財政支農政策，完善農村金融體系，完善貸款利率定價機制，不斷拓展縣域經濟的融資渠道。一方面依托資源優勢，各級政府要加大力度配置農業資金，提高農業資金的使用效率，瞄準市場調控機制，根據市場需求，大力發展優勢農業，打造龍頭企業；另一方面各級政府要加大力度扶持弱縣農業經濟的發展，完善農村金融體系，建立激勵型機制，對落后縣市要從政策性上減免農業稅收，在不違反中央規定的前提下，加大經費進行農村基礎設施建設。各級政府還要落實結構性農業減稅政策，完善農業各項政策性專項補助，同時還要扶持縣域小城鎮中小企業的發展，要切實解決中小企業面臨的融資難題，扶持中小企業的發展以帶動村、鎮乃至整個縣域經濟的發展。

（四）發展特色產業，促進遼寧縣域經濟加快發展

特色經濟是指從本地比較優勢出發，根據本地在某一階段的要素稟賦結構，即經濟中自然資源、勞動力和資本的相對份額，在某一產業或產品上構建經濟增長極，形成主導產業，提高區域經濟增長的核心競爭力，最終促進區域經濟全面發展。特色經濟依靠的是當地資源優勢，有市場競爭力的產業，即特色產業。特色產業的發展對推動縣域經濟的發展特別重要，縣域經濟發展的核心競爭力最終就體現在特色產業上。因此，培育特色產業的發展對縣域經濟的快速發展有著重要的意義。遼寧縣域經濟發展條件得天獨厚，比較優勢明顯，各地政府要從實際出發，著力建設縣域特色經濟區，發展特色產業。一方面政府部門可以從本地區優勢資源出發，根據本地區經濟中的自然資源，以特產資源為依托，建立起以特色產品加工為主的特色產業；另一方面可以充分挖掘傳統加工工藝和技術，增加產業的附加值，培育產業集群，延長產業鏈，形成產業化經營，加大競爭優勢。在此基礎上，重點支持具有遼寧特色的“都市經濟圈型、沿海型、遼東遼西山區型”等各具特色的縣域經濟區，大力發展特色產業，構建具有遼寧特色的縣域經濟區。例如遼寧東南部沿海地區要發展海水養殖業，遼南地區發展水果業，遼寧東部山區要發展林木生態產業，遼寧西部要發展林草牧業等。各地縣級政府要完善調控經濟的能力，利用本地區獨有的資源，立足于優化全省經濟結構與布局、優化區域資源配置，找準各縣的比較優勢，找到與本地實際相符的、有自己特色和市場前景的產業。充分發揮地區優勢，發展“人無我有、人有我優、人優我特”的企業，產品不僅要“獨占”遼寧市場，也要“搶占”全國市場，為企業贏得超額利潤，以促進遼寧縣域經濟的快速發展，并帶動遼寧區域經濟的飛速發展。

（五）根據經濟實力，實行縣域經濟發展目標管理

遼寧省有14個直轄市和44個縣。44個縣又劃分為六大經濟發展類型，即商貿型、旅游型、加工型、農業型、林礦型和邊境口岸型。遼寧縣域經濟總體特點是中部縣域經濟發展水平高于兩翼，沈陽、大連、鞍山、丹東地區的縣域經濟發展水平處于領先地位。沿海經濟帶內大連市所轄的縣（市）有3個已經進入全國百強縣，瓦房店市還是東北十強縣之首。同屬遼南的大石橋市，鞍山的海城市都進入了全國百強縣，丹東地區的東港和鳳城市、遼北地區的調兵山市近兩年經濟發展也很快，進入了全國百強縣。彰武縣、阜新縣、西豐縣、朝陽縣、義縣、昌圖縣屬于遼寧省西部經濟實力較弱的地區。遼寧縣域經濟非均衡發展決定了遼寧縣域發展所采取的措施應有所差別，實行縣域經濟發展目標管理更科學，力爭強縣更強，強縣幫扶周邊弱縣共同發展。一方面，賦予經濟強縣更大的發展自主權，培育強縣的主導產業和龍頭企業，力爭強縣組團打造成東北乃至全國區域經濟強縣組團；另一方面，建立多層次的幫扶體系，強縣要幫扶周邊弱縣的基礎設施建設，弱縣的政府部門要降低弱縣的貼息貸款門檻，利用弱縣的優勢資源加大外資引進力度，發展弱縣的特色經濟；弱縣要以小城鎮的建設帶動縣域經濟發展，逐步形成具有小城鎮特色的產業，全力推進遼寧縣域經濟快速發展。

（六）政府提供優惠政策，吸引中小企業的資金進行農村基礎設施建設

農村基礎設施建設需要大量的資金投入，就農村而言，根本無力承擔本地區的基礎設施建設。縣級政府又過多地關注縣城建設，關注縣城經濟發展，漠視農村基礎設施建設。農村基礎設施建設的配套資金很難落實，如何解決基礎設施建設所需要的資金問題迫在眉睫。縣級政府一方面應該提供優惠政策，適度放寬貨幣政策，效仿日本支持中小企業的對策，注重發揮地方性銀行作用，幫助中小企業貸款、融資，盤活中小企業，發揮中小企業在縣域經濟中中流砥柱的作用；另一方面通過盤活中小企業，政府部門提供優惠政策,吸引中小企業的資金流入，讓中小企業幫助政府大力進行農村基礎設施建設，從而推進縣域經濟的快速發展。

（七）實現產業集聚，加快城鎮化步伐

加快縣域城鎮化進程，必須改變傳統思維習慣，不能單純把城鎮化建設理解成修馬路、蓋樓房、安路燈、安居工程等基礎性建設。而是應當遵循經濟社會和城鎮化發展規律，以縣域工業園區建設為重點，高起點規劃、高標準建設、高效能管理，高程度集聚，增強對縣域經濟的輻射和帶動功能。首先，要以產業支撐城鎮建設，堅持城鎮建設、市場建設、工業園區建設配套發展。引導和鼓勵各類企業向縣城及其工業園區集中，推動農村人口向城鎮有序流動和集聚，為工業化提供載體，為農業現代化創造條件；其次，各級政府要制訂完善的有利于小城鎮發展的政策，逐步增加小城鎮建設的資金投入，擠出部分資金扶持鄉鎮重點項目的建設。一方面要積極探索利用銀行信貸資金建設小城鎮，另一方面要放寬土地政策，小城鎮土地轉讓金除了交中央財政外，其余部分應返還于小城鎮建設。再者，要完善城鎮功能，對小城鎮的基礎設施和公共設施，通過有償使用的辦法，補償城鎮資金。要全面規劃，盡可能把鄉鎮企業引入小城鎮進行集中、連片發展。最后，要鼓勵農民帶資在小城鎮興辦各種企業，引導農村經濟進入小城鎮興廠辦實體，提高小城鎮產業與農業的關聯度，把城市經濟和農村經濟有機結合起來，把工業經濟與農業經濟結合起來。以小城鎮建設為依托，把小城鎮建設作為連接城鄉關系的橋梁和紐帶，以此帶動縣域經濟的全面發展。

（八）加強網站建設，打造網絡信息品牌

加強網站建設，完善農業信息系統，推進農產品流通的信息化建設，不斷擴充市場信息量對我省縣域經濟的發展所起的重要作用。利用遼寧縣域經濟網這個媒介平臺，建立從村鎮到縣域的信息采集發布更新快速通道，加強各地之間經驗交流，加強經濟信息傳播，了解全省縣域經濟的發展動態，不斷推進農產品流通的信息化建設，實現網上農產品的交易和配送，通過信息化建設推動農業的產業化發展，把遼寧縣域經濟網打造成網絡信息品牌，這對推進我省縣域經濟發展起著不可替代的作用。

綜上所述，遼寧的縣域經濟正處于發展起步階段，發展縣域經濟的實踐也在探索階段，人們對縣域經濟的研究還有待進一步深入。遼寧經濟發展的突破口在縣域經濟，遼寧縣域經濟的發展是大有潛力的，政府的決策和基層干部的貫徹執行是加快縣域經濟的關鍵。制定符合遼寧實際的縣域經濟發展戰略，充分發揮我們的資源優勢,完善財政支持政策，因地制宜、科學安排，充分發揮遼寧人民的聰明才智，群策群力，揚長避短，遼寧縣域經濟發展的前景是美好的。

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F127

A

1674－5450（2013）02－0048－04

2012－12－04

遼寧省社科聯資助項目（2012lslktzijjx-44）

馬春光(1963-)，女(滿族)，沈陽工程學院教授，遼寧省團校副校長，主要從事經濟管理研究。

【責任編輯 李 菁】