危機后的恢復與重建:美國的經(jīng)驗及啟示

劉玉雁，張述

（沈陽師范大學管理學院，遼寧沈陽 110034）

危機后的恢復與重建:美國的經(jīng)驗及啟示

劉玉雁，張述

（沈陽師范大學管理學院，遼寧沈陽 110034）

危機的恢復與重建是危機管理過程的重要階段，是實現(xiàn)轉(zhuǎn)“危”為“機”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。美國在多年的危機管理實踐中形成了較為成熟的恢復與重建機制。借鑒美國的經(jīng)驗，我們應該做好危機的總結(jié)和研究工作，做好社會心理的救治工作，建立和完善國家援助機制，建立規(guī)范的責任追究機制。

危機；恢復與重建；啟示

危機管理的三階段模型把危機管理分為危機前(Precrisis)、危機(Crises)和危機后(Postcrisis)三個階段。危機的現(xiàn)場處置與救援結(jié)束后，并不意味著危機管理過程的結(jié)束，而是轉(zhuǎn)入危機的事后管理即危機的恢復與重建階段，危機的恢復與重建不僅意味著恢復原狀，而且意味著發(fā)展，是危機管理過程中實現(xiàn)轉(zhuǎn)“危”為“機”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與危機預防相輔相成。危機的恢復與重建主要有四層含義：一是物的恢復。包括對危機中部分受損的建筑物、生產(chǎn)和生活設(shè)施、各種設(shè)備等的修復，對徹底損毀的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、建筑物等進行重新建設(shè)。二是人的恢復。包括對受傷人員的救治，對危機相關(guān)者心理危機的干預，人們生產(chǎn)生活的恢復等。三是社會秩序的恢復。主要指通過采取措施消除危機事件的恐慌來穩(wěn)定社會秩序，包括政治系統(tǒng)恢復運轉(zhuǎn)、企事業(yè)單位復工、學校復課、市場恢復運行等。四是社會規(guī)制的重建。主要指政府及其它公共管理機構(gòu)危機管理觀念的更新，危機管理制度的完善，危機管理政策的改進等。長期以來，我國在危機管理中通常只重視危機的事中管理而忽視危機的事前和事后管理，沒有抓住轉(zhuǎn)“危”為“機”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。美國等西方國家在長期的危機管理實踐中，形成了較為成熟的危機恢復與重建機制，不僅鞏固了危機管理的成果，而且較好實現(xiàn)了危機后的借“機”發(fā)展。借鑒美國所取得的經(jīng)驗，對于完善我國危機的事后管理無疑具有重要意義。

一、美國危機后的恢復與重建可資借鑒的經(jīng)驗

（一）具有發(fā)達成熟的援助制度

成熟的、發(fā)達的援助制度是確保社會秩序盡快恢復的重要因素。西方國家普遍建立了較為成熟的援助制度，一方面，有數(shù)量眾多的專門的援助機構(gòu)和組織；另一方面，制定有完備的災后援助計劃。在美國，“在個人層面，F(xiàn)EMA（筆者注：聯(lián)邦緊急管理署或聯(lián)邦應急管理局）特別強調(diào)加強個人對災難的認識，提供基本應變常識、協(xié)助設(shè)計家庭應變計劃、購買合適的災難保險（洪水、地震等），并呼吁災變時對老弱病殘的協(xié)助等；在社會層面，建立完善的捐募系統(tǒng)，讓有心投入救災賑災的社會各階層人士可以方便地找到捐贈途徑，以有效匯集救災資源，并將賑災物質(zhì)及時送達災民手中，同時對救災資源做最有效的統(tǒng)籌分配”。[1]在美國的華盛頓特區(qū)，擁有災難恢復中心、城市與聯(lián)邦協(xié)同組、紅十字會和教會等多個援助機構(gòu)和組織。特區(qū)還制定了一系列災民援助計劃。如緊急食品計劃、災難失業(yè)援助、住宿補償?shù)扔媱潯＞o急食品計劃由特區(qū)公共事業(yè)部和收入維持管理局具體操作，分發(fā)給災民食品援助證或購買食品的援助資金；災難失業(yè)援助由特區(qū)就業(yè)服務局負責實施幫助那些因災難而失去工作的人們；住宿補償計劃是對那些因災而失去住所的人們提供資金援助[2]。

（二）重視危機的事后評估

危機事件發(fā)生后，為了了解社會恢復的程度以及更好地防患于未然，對危機進行事后評估是必不可少的環(huán)節(jié)。美國危機評估的內(nèi)容主要包括四個方面：一是對危機造成的消極影響的評估，包括對人、物、社會秩序、政府公信力、國際關(guān)系等方面的消極影響。二是對社會恢復情況的評估，包括被損壞的建筑物、設(shè)施、設(shè)備等的修復程度、人們心理健康的恢復程度、社會秩序的恢復程度等。三是對危機獲益情況的評估，包括組織效率的提高、危機意識的增強、社會抵御風險能力的提高等內(nèi)容。四是對危機潛在爆發(fā)可能性的評估。FEMA每次啟動聯(lián)邦應急響應均會開展災后評估，評估報告可在網(wǎng)上查閱。“9.11”后，美國成立獨立調(diào)查委員會，對“9.11”事件前后美國的外交、移民、情報、商業(yè)飛行等情況進行評估，并定期頒布《國家安全戰(zhàn)略報告》，對美國可能遭受的各種潛在威脅進行全面預測。2005年8月的卡特里娜颶風的災后評估報告從國家備災計劃、救災通信系統(tǒng)、后勤保障系統(tǒng)、搜救系統(tǒng)、災民安置和通信、專業(yè)救援隊伍、公民和社區(qū)備災等17個領(lǐng)域總結(jié)了教訓并進行了改進。2012年10月，颶風桑迪襲擊美國，但與卡特里娜颶風相比，這次美國東部地區(qū)的損失應該會小得多。這有賴于奧巴馬政府和各州政府的通力合作以及良好的救災機制。

（三）重視社會的心理治療

在美國，聯(lián)邦及州政府的心理衛(wèi)生主管部門、服務機構(gòu)、社會組織都是災難心理衛(wèi)生服務網(wǎng)絡(luò)的組成部分，在法律和制度層面對心理干預人員從業(yè)標準、工作職責等進行了規(guī)范。“9.11”事件不僅給美國造成巨大的生命和財產(chǎn)損失，而且重創(chuàng)了美國人民的心理。據(jù)資料統(tǒng)計，在“9.11”恐怖襲擊一周年前夕，仍有70%的美國人表示未從“9.11”心理創(chuàng)傷中擺脫出來，有1/4的人表示無法理解為何發(fā)生這一悲劇[3]。事件發(fā)生5年后的一項調(diào)查結(jié)果顯示，有1/6的廢墟清理人員患上了憂郁癥。事件發(fā)生后，美國政府持續(xù)關(guān)注人們的社會心理健康狀況，向社會發(fā)布公共服務公告、傳單以及有關(guān)壓力管理和精神健康的材料，鼓勵心理醫(yī)生盡職盡責，也鼓勵人們?nèi)タ葱睦磲t(yī)生，祛除記憶恐懼。政府教育部門要求各學校教師重視對兒童進行心理輔導，為兒童準備特殊夏令營和輔導課程，消除孩子們心中的恐懼心理。“世貿(mào)中心家屬中心”等聯(lián)邦、地方相關(guān)機構(gòu)，社區(qū)組織為危機相關(guān)者提供心理急救和輔導咨詢。正是由于政府和社會的積極努力，美國人民才逐步恢復自信，美國社會又煥發(fā)出以往的精神活力。

（四）重視法律法規(guī)的完善

美國政府非常重視危機后對相關(guān)法律法規(guī)進行完善。以恐怖主義危機為例，“9.11”事件發(fā)生后，為了加強反恐，提升政府、社會和公眾的反恐能力，美國制定和完善了大量法律法規(guī)。2001年9月18日，《使用軍事力量授權(quán)法》頒布，該法授權(quán)總統(tǒng)可以采取一切必要和適當軍事力量，對付任何國家、組織和個人的恐怖主義活動。2002年6月，布什簽署了《防止生物恐怖襲擊法案》，對防范和應對中的主管部門、具體措施、資金使用等做出了詳細的規(guī)定。隨后又相繼頒布了《反恐怖法案》《空中運輸安全和體系動員法》《航空運輸安全法》《提高邊境安全和完善入境簽證法》《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖威脅防止和應急法》和《恐怖主義風險保險法》等法律法規(guī)[4]，2008年通過了新版竊聽法，從而基本完成了應急法律框架的構(gòu)建，擴大了國家的反恐權(quán)力。

（五）重視全社會的共同參與

在恢復與重建階段，西方國家除了重視發(fā)揮政府的主導作用外，還非常重視全社會力量的共同參與。特別是非政府組織在美國救災中發(fā)揮了不可替代的作用。因其機構(gòu)簡單、反應靈活、專業(yè)性強，所以在美國，如果某個地方出現(xiàn)災難，往往不是政府而是各種專業(yè)性的非政府組織反應更為迅速，有的甚至在政府出動之前就基本處置完畢。在恢復階段，非政府組織往往和政府緊密互動，協(xié)助政府進行災難調(diào)查和評估、災難援助、心理危機干預、災難教育等。“9.11”事件發(fā)生后，美國市民踴躍捐款、捐物、獻血，紅十字會、美國聯(lián)合勸募、教會等社會組織積極提供救護、安置等服務，好萊塢巨星辦慈善晚會籌款，眾多企業(yè)紛紛慷慨解囊，如微軟公司捐出五百萬美元現(xiàn)金和價值五百萬美元的軟件。保險公司也對受災情況積極進行賠付。據(jù)蘭德公司對美國“9.11”災害事件損失補償?shù)姆治觯ｋU公司和聯(lián)邦政府支付了90%以上的損失賠償，其中保險公司擔負了51%，共計約196億美元；政府擔負了42%，共計約158億美元；慈善團體支付27億美元，占總賠償金額的7%[5]。2005年8月29日的卡特里娜颶風過后，非政府組織和公民積極投入到了災難的重建中。非政府組織積極籌款，其中五大慈善機構(gòu)所籌集的善款占到總數(shù)的85%以上:紅十字會21億美元、救世軍3.65億美元、美國天主教慈善團體1.46億美元、布什—克林頓卡特里娜基金會1.29億美元、人類家園1.22億美元。從美國公民參與來看，截止2007年8月29日，有110多萬名志愿者在災區(qū)工作1 400萬小時以上。美國國家與社區(qū)服務公司的26.2萬名志愿者參與了當?shù)氐母鞣N志愿服務工作，占到整個志愿力量的1/4以上[6]。

二、我國危機后的恢復與重建存在的主要問題

（一）對危機的事后學習能力不足

危機發(fā)生后，對危機進行總結(jié)和研究是降低后續(xù)危機發(fā)生率的必要措施。但長期以來，我國在防災理念和實踐上重救輕防，忽視危機的事前預防和事后的總結(jié)研究。政府和社會的危機意識雖有所提高，但依然淡薄，危機防范能力也沒有明顯的增強。2008年以來，我國群體性事件頻發(fā)。“隴南事件”“甕安事件”“烏坎事件”等事件的高頻率發(fā)生，揭示出相關(guān)地方政府部門在初始事件中并沒有較好地對事件進行反思，提高防御能力，對日后危機爆發(fā)的可能性評估不足，表明政府從危機中學習的能力還有待提高。

（二）忽視公眾心理問題的診療

人們面對突然爆發(fā)的危機，很容易出現(xiàn)思維和行為的紊亂，產(chǎn)生持續(xù)不特定時期的心理困擾狀態(tài)。因此，災后心理援助不可忽視。汶川地震后，據(jù)調(diào)查,災區(qū)至少有2/3的人發(fā)生創(chuàng)傷后應激障礙(PTSD),出現(xiàn)失眠、焦慮和抑郁等心理或精神問題,約有1/3的人處于接近心理疾病的狀態(tài),特別是40-50歲的中年人,承受著巨大的心理壓力[7]。有一些人因走不出地震的陰影，甚至采取了結(jié)束自己生命的極端方式來尋求解脫。①如2008年10月3日，北川縣委農(nóng)辦主任董玉飛在暫住地自殺身亡；2009年4月20日，北川縣委宣傳部副部長馮翔在家自縊身亡。這就需要在危機的恢復和重建時期對公眾特別是危機相關(guān)者進行心理干預。我國目前的心理援助制度尚處于起步階段，公眾心理問題大多不是依靠心理輔導解決而是靠自我排解。汶川大地震后，我國雖然也對災民進行了心理危機干預，但依然存在著心理危機干預缺乏統(tǒng)一的組織和領(lǐng)導、心理援助制度缺失、專業(yè)隊伍薄弱、危機干預模式和方法存在爭議，甚至因無序而出現(xiàn)了“心理干擾”等問題。

（三）災后重建過分倚重于國家扶持

由于沒有完善的援助體系，災后重建所需資金基本依賴于國家財政的扶持，災民普遍存在等、靠、要思想，對政府期望值過高，忽視自身自救能力的發(fā)揮。而政府援助也存在制度缺失或不規(guī)范的問題。除政府之外，中國紅十字會、中華慈善總會等社會組織在歷次救災抗災中雖然發(fā)揮了重要的作用，但相比發(fā)達國家，上述的公益組織包括會員數(shù)量在我國還比較少，公眾參與度還比較低，我國的社會動員機制、社會參與機制還有待完善。

（四）對相關(guān)人員的事后責任追究制度流于形式

危機管理過程是一個特殊的管理過程，容易導致管理者對公共權(quán)力的使用脫離常規(guī)軌道。對政府、政府相關(guān)部門及人員的責任追究主要指對其行政責任的追究。行政責任是指行政機關(guān)及其工作人員的行政行為因違反行政法律、組織紀律，違背行政法律基本精神和價值，或者客觀上造成了他人損害時而應承擔的法律、道德及政治責任。我國的行政問責浪潮源于2003年“非典”時期，2007年出臺的突發(fā)事件應對法在預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、恢復與重建階段均規(guī)定了政府、相關(guān)部門及人員的職責。第六十三條還對突發(fā)事件中上述責任主體應該受責任追究的幾種情況做了規(guī)定。但是，對于各種違法、違紀行為究竟應該追究多大的責任，法律對此還缺乏可操作性的規(guī)定。在實踐中，相關(guān)官員異地、擇時重新任職也暴露了現(xiàn)行的責任追究制度形式化的傾向。

三、美國危機后的恢復與重建對我國的啟示

任何危機都會造成一定范圍內(nèi)的失序和混亂，對危機進行全過程管理是政府職能的重要組成部分。為了完善我國危機的事后管理機制，實現(xiàn)借“機”發(fā)展，應該借鑒美國在多年的危機管理實踐中所取得的經(jīng)驗，在以下幾個方面做好危機的恢復與重建。

（一）做好危機的總結(jié)和研究工作，提升危機的事后學習能力

1.調(diào)查和評估危機的損失情況及消極影響

主要內(nèi)容包括：人員的傷亡情況，諸如傷亡人員的數(shù)量、受傷程度、年齡職業(yè)等個人情況、受救情況等；財產(chǎn)的損失情況，諸如基礎(chǔ)設(shè)施損毀的種類、受損程度，建筑物被破壞的程度，政府、公共事業(yè)、企業(yè)以及個人財物受損情況，企業(yè)贏利、公司市值等間接受損情況；危機造成的消極影響情況，諸如政府形象受損情況、社會心理波動狀況、社會秩序失范情況等。

2.調(diào)查和評估預案執(zhí)行情況及相關(guān)部門職責履行情況

為了應對危機，我國從中央政府到地方政府及政府有關(guān)部門，加上一些企事業(yè)單位都編制了預防危機的預案。預案描述了如何應對危機，對所涉部門的職責也做了規(guī)定。在事件發(fā)生后的恢復和重建階段，政府應該委托社會調(diào)查機構(gòu)就預案的執(zhí)行情況以及相關(guān)部門和人員的職責履行情況進行調(diào)查，從而為修補預案的漏洞、評價相關(guān)部門和人員的職責履行情況提供參考。具體內(nèi)容應該包括：危機管理的基本目標是否達到或多大程度上得以實現(xiàn)；危機發(fā)現(xiàn)、報告和處置是否及時、有效；危機管理機構(gòu)的決策是否合理、溝通是否及時、工作效率如何；危機相關(guān)者是否得到有效安置和安撫等。

3.調(diào)查和評估危機的成因及潛在發(fā)展的情況

探尋危機發(fā)生的真正原因是危機調(diào)查的重要內(nèi)容，預測其發(fā)展趨勢是危機預防的關(guān)鍵。以恐怖主義危機為例，需要調(diào)查的內(nèi)容包括：恐怖分子是什么人(包括姓名、性別、年齡、民族種族、家庭住址、受教育程度、職業(yè)、收入、家庭成員、興趣愛好、社會交往等)，是否有組織或國家背景，是否獲得國際或國內(nèi)恐怖組織的支持，恐怖分子發(fā)動襲擊的真正目的是什么，有哪些社會誘因，有無國際及個人成長環(huán)境因素的影響、恐怖分子殘余勢力是否會再次發(fā)動襲擊，采取的方式和攻擊的目標會是什么，可能性有多大，對國家的政治、經(jīng)濟、文化和社會安全的威脅有多大等。這些問題都需要弄清楚，才能更好的預防和打擊恐怖主義。

4.大力開展危機理論研究

首先，要注重對危機產(chǎn)生的背景、根源等問題的研究，分析各種類型危機的活動特點、規(guī)律和發(fā)展趨勢；其次，要注重對國內(nèi)外危機案例的研究，學習其成功的處置經(jīng)驗，吸取其失敗的教訓，完善各類危機預案；再次，還要注重對發(fā)達國家的危機戰(zhàn)略和理念、國家和政府的危機管理體制、危機預防和預警機制，危機處置機制，危機恢復與重建機制的研究等。

（二）做好社會心理的救治工作

危機對人造成的心理創(chuàng)傷并不會因為災害過去而消除，所以，危機過后對社會心理進行救治是穩(wěn)定社會秩序的重要舉措。政府可以通過以下三個方面做好災后心理危機的干預工作：首先，要加強對危機相關(guān)者的心理干預，要對他們進行長期的、持續(xù)的心理輔導和跟蹤調(diào)查研究，可舉行小型的座談會，通過媒體舉辦輔導講座、放映心理輔導專題片、對受影響嚴重人員進行專門輔導和救治等多種方法做好災后的社會心理救治工作。2008年汶川地震后，一些學者和研究機構(gòu)對災難相關(guān)者的心理危機及心理干預情況進行了調(diào)查與研究，如《“5.12”汶川地震心理危機干預的調(diào)查報告》，調(diào)查了災難相關(guān)者的心理反應及創(chuàng)傷后的應激障礙，評估了地震對人們身心健康的影響，并提出若干解決對策，反映了政府和社會對公眾心理危機的關(guān)注和重視；其次，應該通過立法途徑將危機心理干預納入政府災難救助計劃，促進危機心理援助的法制化和制度化，特別是在專業(yè)隊伍的建設(shè)和危機干預模式和方法上，不僅要壯大專業(yè)隊伍，而且要促進干預模式和方法的專業(yè)化和規(guī)范化；再次，要充分發(fā)揮新聞媒體在危機管理中的穩(wěn)定社會心理作用。如在2008年的南方雨雪災害中，以中央人民廣播電臺為代表的媒體起到了模范帶頭作用，滿足了公眾的信息需求，極大排解了受災人員的焦慮情緒，起到了良好的社會效應。

（三）建立和完善國家援助機制

國家援助制度因能有效克服突發(fā)事件引起的社會恐慌，提供給災民更多的生活保障而在西方國家得到廣泛應用，它是在傳統(tǒng)社會保障之外，提供危機前的承諾與危機后的援助的一種制度性財政安排。國家援助體系可以包括三個層次，即國家援助層次、企事業(yè)單位及其他社會組織援助層次、個人援助層次，對在災害中受損的人員和單位給予經(jīng)濟援助、生活援助、技術(shù)援助或制度援助，比如可通過減免受損企業(yè)稅收等方式幫助其度過難關(guān)。在社會動員方面，我國更多采用的是單位動員的方式，單位動員的方式雖然短時間內(nèi)就能匯聚一定的人力、物力和財力，但就市民社會的發(fā)展來看，培育擁有眾多會員的公益組織為危機提供援助更符合社會發(fā)展的方向。目前，我們應加緊制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，盡快完善國家援助機制，從而提高政府和社會的抵御危機的能力。

（四）建立規(guī)范的責任追究機制

危機的恢復和重建階段，必須進行責任的追究，這是有效預防危機的必然要求。危機事件發(fā)生了，有些部門和人員是難免其責的。諸如情報部門是否履行了職責，相關(guān)部門預防措施是否嚴密，處置部門救治情況是否有效，危機恢復和重建部門是否盡職盡責此類問題，是絕對不能糊里糊涂的。建立完善的責任追究機制，我國需要從完善法律法規(guī)，加大人民代表大會的問責力度，加強社會監(jiān)督力度，打造服務政府和推行陽光行政等幾個方面努力。

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C931.3

A

1674－5450（2013）02－0075－04

2012－12－20

教育部人文社會科學研究青年基金項目（11YJC630145）

劉玉雁（1973－），女，遼寧丹東人，沈陽師范大學副教授，管理學博士。

【責任編輯 趙偉】

【教育學與心理學】