我國影子銀行體系監管的法律思考——美國影子銀行監管框架對我國的啟示

彭江萊

（華東政法大學，上海 200042）

2008年美國爆發了嚴重的次貸危機，由此演變成為席卷全球的金融危機。自此之后，立法者和監管者才逐漸認識到影子銀行體系在金融危機的演變過程中發揮著至關重要的作用，而這正是當下監管缺失的領域。2009年3月，英國金融服務局（Financial Service Authority，FSA）在《對全球金融危機的監管回應》中認為：影子銀行體系的過度增長是這次金融危機的根源之一。影子銀行改變了傳統的期限轉換方式，從而增加了系統性風險。[1]隨后，在2010年5月4日，美國金融危機調查委員會（Financial Crisis Inquiry Commission，FCIC）在《金融危機調查報告》中闡述了影子銀行體系對造成這次金融危機的影響，認為疏于對影子銀行的監管造成了對整個金融市場穩定性的巨大破壞。[2]

迄今為止，我國對影子銀行體系的監管尚缺乏深入認知，相關的系統性理論仍處于起步階段。因此，我們有必要從美國金融危機中吸取教訓，借鑒美國在后危機時代的影子銀行監管框架，對我國影子銀行體系進行合理監管，減少其系統性風險和現存的監管套利現象。

一、影子銀行的概念

影子銀行（shadow banking）也被稱為影子銀行體系、平行銀行系統、影子銀行系統、準銀行等，是由美國太平洋投資管理公司執行董事麥卡利（Mcculley）提出的。2007年，麥卡利在堪薩斯城舉行的美聯儲Jackson Hole經濟會議上發表演講：“游離在監管之外的影子銀行通過發行無保險的、并沒有真正傳統銀行的流動性支持的商業票據來投融資，使得影子銀行具有非常高的脆弱性，極易因為投資者拒絕延長票據期限而不得不向傳統銀行大量借貸或者減價出售其持有的資產，因此出現擠兌和流動性危機。”[3]

目前，我國學者對影子銀行的概念尚無明確界定。有學者認為，影子銀行是具有部分傳統銀行功能，但卻受到較少監管或不受監管的非銀行金融機構和業務。也有學者認為，影子銀行是受到較少監管或不受監管的，提供融資融券業務、金融交易服務、金融組合產品的非銀行金融機構。我們可以從不同學者對影子銀行的定義中找到一些共同點，從而總結出一個綜合性的概念。由此，筆者認為，影子銀行是游離于傳統商業銀行監管體系之外，與傳統銀行聯系密切，受到較少監管或不受監管，具有信用中介功能并提供金融服務的非銀行金融機構和業務行為。

二、我國影子銀行的表現形式

（一）信貸資產證券化

資產證券化（Securitization）是指將流動性不強的資產轉化為可流通證券并投放到資本市場的一系列機制。資產證券化的發起人將未來可以產生流動性的資產（常見的有信貸資產、應收賬款等）匯集重組成“資產池”，通過特殊目的機構（special purpose vehicles，SPVs）對資產進行分類打包、資產重組、風險分層、信用增級、切割包裝等，將其轉化為有固定收益的證券二級市場交易，以達到融通資金、分散風險等目的。[4]

影子銀行通常利用資產證券化的方式，將流動性較差的資產轉化為流動性較強的資產，再將其注入到資本市場中去。

（二）民間金融

民間金融是指游離于經國家有權機關依法批準設立的金融機構之外的所有以盈利為目的的個人與個人、個人與企業、企業與企業之間的資金籌借活動。[5]在民間金融業務中，影子銀行最重要的經營方式是違法民間借貸，即以超過法律規定的最高利率為自然人、法人或其他組織提供高利貸業務。

影子銀行在民間金融業務領域的另一表現方式是游離于灰色地帶的小額貸款公司。近年來，民間組織主導的小額貸款公司規模日益壯大，而我國目前對屬于新型金融組織的小額貸款公司在監管、制度等方面存在缺失，由此，其構成了影子銀行的另一種形式。

此外，地下錢莊作為一種特殊的非法金融組織，進行的非法資金儲存、資金借貸和經營活動都相當隱蔽。影子銀行通過地下錢莊聚集民間資本，再通過較高的利率借貸給急需資金的個人或者企業。

（三）私募股權投資基金

私募股權投資基金（Private Equity Fund，PE）是指對非上市企業采取權益類方式投資的私募基金，市場投資主體在投資決策前會謹慎篩選，并在投資后通過退出實現權益價值增值。[6]私募股權投資基金業務作為直接或間接融資的渠道，直接從投資者處獲取資金后為目標企業融資。同時，為了放大貨幣和銀行的信用功能，它會與商業銀行、投資銀行緊緊捆綁在一起，進行相互之間的資金與產品融通。

我國的民間私募基金通常表現為投資咨詢公司利用投資咨詢的方式提供委托理財等服務。我國對私募股權投資基金的監管處于真空地帶，私募股權投資基金也是影子銀行的表現形式之一。

（四）銀信理財合作業務

近年來，商業銀行受到貸款規模的限制，加大了與信托類機構的合作力度。屬于影子銀行活動的銀信理財合作業務是指傳統商業銀行與信托類機構簽訂委托協議，由信托類機構通過發行理財產品募集資金來對特定主體進行融資，或者是傳統商業銀行將已貼現的票據轉讓給信托類機構，由其包裝成為票據理財產品并發行。[7]影子銀行與信托類機構的理財合作加深了系統性風險的傳導。為此，我國銀監會近年來出臺了多項法規、條例整頓銀信理財業務，目的就是為了在影子銀行與傳統商業銀行之間構建一道強有力的風險防火墻。

三、美國的影子銀行監管框架

（一）美國現行的影子銀行立法監管模式

2009年，美國國會授權設立的金融危機調查委員會（FCIC）發表的一份報告指出，影子銀行是美國金融危機的起因之一。同時，立法部門高度重視對影子銀行的相關研究，并于2010年7月通過了《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（以下簡稱《多德—弗蘭克法案》）。該法案中的多個條款均涉及對影子銀行體系的監管改革。

美國立法部門主要是圍繞防范系統性風險和監管套利來進行相關的立法設計的：一方面，在宏觀層面成立相應的立法機構。立法機構通過系統性審視和評估影子銀行體系，識別和監控影子銀行的系統性風險，并采取相應的處理措施。另一方面，在微觀層面填補影子銀行的監管漏洞。這主要是通過對影子銀行機構、活動及其與傳統銀行關聯的規制來防范系統性風險和監管套利現象。

（二）《多德—弗蘭克法案》

2009年，經過一年多的金融風暴的沖擊，金融危機的余波逐漸趨于平靜。美國政府在全面反思金融危機爆發的根源以及監管制度的缺陷后，于2010年7月21日正式頒布《多德—弗蘭克法案》。[8]該法案規定了著名的“沃爾克規則”，即禁止商業銀行進行自營交易，并且投資對沖基金和私募基金的規模不得超過其一級資本的3%。制定此規則的目的就是防止影子銀行風險對傳統商業銀行的傳導，在傳統商業銀行與高風險的影子銀行之間建立一道防火墻。[9]

《多德—弗蘭克法案》對美國金融業的多個方面進行了重整與改革，其中包括對金融監管部門、系統性風險和非銀行金融機構的監管、金融消費者權益的保護、加強國際監管合作等方面。該法案作為美國歷史上改革力度巨大、監管程度嚴格的金融監管法案，具有極其深遠的意義。

四、美國影子銀行監管框架對我國的啟示

根據上述對美國現行的影子銀行監管模式的分析，我們不難發現當今國際社會對影子銀行監管立法的新趨勢，這也為我國未來更加全面地建立影子銀行監管制度提供了重要的參考啟示。目前，我國監管當局已采取了一些措施填補部分監管盲區。例如，在監管措施方面，自2010年開始，我國逐步建立了對典當行、小額貸款公司、融資性擔保公司、私募基金等的監管機制，加強了對商業銀行表外業務的監管等；在監測方面，中國人民銀行自2011年4月14日起正式引入“社會融資規模”的新統計指標，將傳統銀行體系之外的社會融資渠道納入監測體系，加強了對影子銀行的監測力度。但是，目前我國尚未形成一套完整的影子銀行監管法律框架。筆者認為，我國可借鑒美國影子銀行的監管立法改革經驗，構建并完善自身的影子銀行監管制度：

（一）建立事前風險檢測與預警制度

我國影子銀行同美國影子銀行一樣，實質上都是通過不同的信貸關系進行無限的信用擴張。美國影子銀行具有的系統性風險和監管套利，在我國同樣存在。影子銀行使原有的金融調控鞭長莫及，大量資金規避了金融監管，由此導致的信用擴張極易給金融危機埋下禍根。[10]對此，美國制定了一系列風險預警制度，如期貨交易主體注冊和交易信息備案制度，圍繞金融危機調查委員會（FCIC）建立的信息收集、識別和共享機制等。這有利于及時發現影子銀行的風險，防患于未然。

我國可借鑒美國的相關風險預警制度，建立起事前風險預警、事中及時監管、事后有效救助三位一體的監管制度。相較于事中監管與事后救助，事前風險監測與預警制度是我國影子銀行監管的薄弱環節。我國影子銀行體系雖然處于發展的初級階段，至今沒有顯現出較大的風險，但是在未來發展成熟和規模擴大之時，其高風險性必將顯露無遺。為了避免重蹈美國影子銀行引發金融危機的覆轍，在我國影子銀行監管框架體系中構建事前風險監測與預警制度至關重要。

（二）建立符合國際標準的影子銀行監管法律體系

我國應借鑒美國的立法經驗，根據影子銀行的系統性風險防范和監管套利，構建適合我國國情的監管體系。

1.設立專門的影子銀行監管機構，賦予現有監管機構更多的監管權限

影子銀行體系涉及銀行業、金融業、資本市場、貨幣市場等行業與市場體系，影子銀行的高風險性與各個子市場、子行業具有風險的聯動性與傳染性。我國目前實行的分業經營、分業監管的監管模式難以有效防范影子銀行體系帶來的復雜風險。因此，筆者認為，我們可借鑒美國的金融穩定監管委員會（FSOC）的監管職能，設立專門針對影子銀行的監管機構，負責協調、監測、控制風險。例如組建名為“影子金融監管協作委員會”的機構，由銀監會、保監會和證監會共同委任專家組成，專家們按照各自不同的管轄范圍制定監管措施、建立監管部門。[11]

2.健全國內金融監管立法

要加快修訂《證券投資基金法》，將私募股權投資基金納入現有立法的監管范圍中，加強對私募股權投資基金流動性的監測；同時，要加快制定有關民間金融的法律法規，對小額貸款公司、信用擔保機構、典當行等新型非銀行金融機構進行規制；對地下錢莊、高利貸等，要從立法上明確合法與非法的界限，對非法行為予以嚴厲打擊。

此外，在相關立法中要明確規定影子銀行的信息披露制度，制定與信息披露內容有關的實施細則。在披露內容方面，應涵蓋影子銀行的服務范圍、提供產品類型、交易方式等，以提高金融市場的透明度，保障影子銀行投資者的知情權。

（三）加強國際監管合作

美國的金融穩定監管委員會（FSOC）作為監管的協調領導機構，通過與各監管機構列席工作與決策的機制，利用各監管機構的專業技術，充分、有效、及時把握發生在金融領域的風險信息，有效避免了監管真空和漏洞。

我們應加強與美國監管機構以及其他國際監管組織的合作，注重信息共享，盡量保證我國的信息標準與國際水平趨于一致。這樣有利于有效識別系統性風險，防止系統性風險在全球范圍內的外溢傳導。

五、結語

影子銀行作為全球性金融危機爆發的重要原因之一，引起了監管當局和立法者的高度重視。游離于傳統商業銀行監管體系之外的影子銀行具有高風險性的特征，我國存在監管漏洞與監管真空的現象。因此，我們有必要借鑒美國在后金融危機時代對影子銀行的監管模式，加快推進我國的金融監管改革進程，建立健全適應我國發展現狀的影子銀行監管體系。

[1]The Turner Review.A regulatory response to the global banking crisis[EB/OL].http://www.fsa.gov.uk/pubs/other/turner_review.pdf,2012-12-13.

[2]The Financial Crisis Inquiry Report[EB/OL].http://fcic-static.law.stanford.edu/cdn_media/fcic-reports/fcic_final_report_full.pdf,2012-12-13.

[3]Zoltan Pozsar,Tobias Adrian,Adam Ashcraft,Hayley Boesky.Federal Reserve Bank of New York Staff Report No.458:Shadow Bankin[EB/OL].http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/summary?doi=10.1.1.178.1241,2012-12-14.

[4]何小鋒.資產證券化：中國的模式[M].北京:北京大學出版社,2002:11.

[5]中國人民銀行廣州分行課題組.從民間借貸到民營金融：產業組織和交易規則[J].金融研究,2010(10):101.

[6]黃亞玲.私募股權基金文獻綜述[J].國際金融研究,2009(1):89.

[7]龔明華,張曉樸,文竹.影子銀行的風險與監管[J].銀行業監管,2010(10).

[8]楊巍,董安生.后金融危機時代的美國金融監管改革法案——2010年華爾街改革和個人消費者保護法案初評[J].證券法苑,2010(2):3.

[9]許科越.影子銀行、概念、特征與監管框架研究[D].北京:中央財經大學,2012:5.

[10]袁達松.對影子銀行加強監管的國際金融法制改革[J].法學研究,2012(2):206.

[11]李建軍,田光寧.影子銀行體系監管改革的頂層設計問題探析[J].宏觀經濟研究,2011(8).