民事執行檢察監督相關規定亟待完善之思考——以檢察實務為基礎

趙彩燕

(長葛市人民檢察院，河南長葛461500)

民事執行檢察監督是指人民檢察院依照我國法律規定對人民法院民事執行活動實行監督，依法糾正違法、不當民事執行行為，查處執行活動中的職務犯罪，排除民事執行活動中的障礙，保障民事執行的法律效果，使受害者權益得以救濟，促使公正的民事判決、裁定得到公正、及時、有效、完整的執行，促進民事執行活動的嚴肅性、合法性、公正性。依照現行法律實際，執行裁判權和執行實施權單一地集中于法院執行部門，且執行程序的不公開及執行救濟措施的不完善，在很大程度上造成了“執行亂”的現象，影響到人民群眾對司法機關的信任度和法治社會的順利創建。然而，從權力制衡的角度出發，重視和加強對執行權的外部監督刻不容緩。我國憲法規定檢察機關是法律監督機關，由檢察機關行使并進一步加強對法院的民事執行活動進行監督，具有合法性和可行性，也是司法改革深入推進的必然趨勢。在2012年民事訴訟法修改之前，檢察機關已經在民事執行方面進行了大量的探索和嘗試，取得了很好的效果，并為民事執行檢察監督入法起到了不可磨滅的推動作用。雖然將民事執行監督寫入了民事訴訟法，是民事執行監督工作的巨大進步，但其規定只是寥寥數語，缺乏可操作性，客觀上造成監督方式的混亂和不規范，給檢察機關的實際工作帶來很大困惑。本文擬就相關問題展開探討。

一、民事執行檢察監督遇到的困境

(一)民事執行監督工作未受重視

在民事訴訟監督工作中，相對于審判監督而言，執行監督的立法工作和各項機制遠遠滯后，這就造成了審判監督和執行監督工作發展上的嚴重不平衡。由于執行監督多年來在理論界和實際工作中都沒有得到充分重視，相關法律規定的缺位和監督制度不完善，使得執行監督發展遲緩。如某檢察院民行部門一年受理并做出提請抗訴、再審檢察建議和檢察和解等處理結果的民事案件共40余件，而受理的執行案件僅10余件。

(二)檢察監督立法不健全

人民檢察院作為法律監督機關，對法院執行行為進行監督是理所應當的，相比較內部監督而言，屬于更有效、更有保障的外部監督，其效果更加突出。但在具體工作中，受到缺少法律詳細規定和機制不完善的制約，使得該項監督權難以得到充分發揮。檢察機關民行部門是法律規定的執行監督部門，但其工作猶如“孤島”一般，被困在民事執行“大墻”之外，沒有一條有效的途徑和機制使其看到執行工作狀況，監督就愈加困難而無力。例如某基層檢察院一年共受理執行監督案件12件，發出檢察建議13份，但相較于法院執行部門本年受理及往年積壓的近千起各類執行案件，其監督效果影響甚小，而發生此類問題的主要原因是由于缺乏完善的立法和成熟的機制，使得監督舉步維艱。

(三)民事執行檢察監督宣傳不到位

法律規定對法院民事執行行為的監督必須由當事人申請，檢察機關不能依職權提起，這就要求檢察機關的執行監督職責廣泛地被群眾所知曉，而現實情況并非如此。由于民事執行監督工作起步較晚，檢察機關又缺乏有效的宣傳，致使當事人在對法院的執行行為不滿時，難以找到有效的途徑維護自身權益。

(四)法院排斥監督

由于法律職責和地位的客觀存在性，使得法院對檢察機關的監督行為本能地持排斥態度。一方面由于部門內部的保護主義，對于一些非原則性問題，部門不愿意糾正，即使涉及更嚴重的問題，法院為了保護法官，也千方百計地阻攔監督。另一方面，以書面檢察建議為主要手段的監督方式，缺乏法律的硬性保障，在實際操作過程中很難取得預想的監督效果。而且，在檢察實務中經常出現檢察機關發出對執行行為的檢察建議后，法院沒有任何回復或是對建議的內容不予采納，而大多檢察機關也因為缺乏制度依據而沒有步步跟進，深入落實，認為自己已經完成監督職責，監督工作就此止步，但是實際上這樣的監督很可能根本沒有解決問題，使得監督流于形式，而沒有真正發揮它的作用。

二、民事執行檢察監督立法現狀

我國《憲法》第一百二十九條規定:“人民檢察院是國家的法律監督機關。”在這條規定中，對監督范圍的理解應該涉及法律實施的各個方面，民事執行活動也是法律實施的重要部分，因此民事執行監督也應當包括在內。然而，由于缺乏對民事執行檢察監督的直接法律規定，致使這項工作開展緩慢。2007年民事訴訟法的修改，也僅僅是解決了“申訴難”的問題。2008年中央政法委《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，提出了“明確對民事執行工作實施法律監督的范圍和程序”的要求。2012年修改后的《民事訴訟法》第十四條和第二百三十五條明確規定:“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”、“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”，這標志著我國民事執行檢察監督制度的正式建立。不過法律雖然對民事執行檢察監督進行了明確規定，但仍缺乏具體的操作性規定，在工作實際中能夠參考的規定，只有2011年最高人民檢察院和最高人民法院會簽的《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，對執行檢察監督的范圍、監督方式、監督程序等方面的內容進行了較為詳細的規定。由于該《通知》的法律效力非常有限，因此檢察機關按照《通知》進行的監督行為，法院不予認可，有關具體操作問題在工作中達不成統一認識，從而在實踐中抑制了檢察機關對執行活動進行監督的權限，致使監督效果甚微。

三、完善民事執行檢察監督立法的思考

如今，民事執行檢察監督工作還處在探索和嘗試階段，若想收到較好效果，必須對監督方式、范圍和程序做出指導性規定，健全各項機制，否則，民事執行監督將很難收到好的效果，也將對法院構建和諧、合法的執行局面產生不利影響。近幾年，檢察機關已積極開展調查研究，與各職能部門溝通協調，與法院會簽相關文件，在執行監督工作機制方面進行了有益探索，并收到了良好成效，而民事執行檢察監督工作機制的完善，對于執行檢察監督工作的順利開展，意義非常重大。

(一)明確監督范圍

詳細限定民事執行檢察監督的范圍，是執行監督制度建立之根本，更是確定監督方式的先決條件。筆者認為民事執行的監督范圍宜寬不宜窄，最好與法院的執行案件受理范圍一致，即對法院的所有執行行為檢察機關都應具有監督權，但是，在這個范圍內，又應當突出重點。在監督過程中應重點弄清楚以下幾個對象。

1.對執行裁決與措施進行監督。執行裁決包括裁定、決定、通知、執行令等文書。根據民事訴訟法和相關司法解釋，執行措施包括:查封、凍結、劃撥被執行人存款;扣留、提取被執行人收入;查封、扣押、凍結、拍賣、變賣被執行人財產;強制被執行人交付法律文書指定的財物或者票證、遷出房屋或者退出土地;強制執行被執行人的到期債權等。而對于執行裁定，與執行措施具有密切關系，執行裁定從時間上可以分為兩種:一種是在執行措施實施前做出的，如在采取執行措施之前，經審查認為符合執行條件的，做出查封被執行財產、制作執行裁定、協助執行通知書等裁定;另一種是在執行過程中做出的，如在執行過程中，案外人提出了執行異議，人民法院審查認為異議成立的，做出中止執行的裁定，另外，在執行過程中還會做出執行擔保、執行和解、執行中止、執行終結等阻卻執行的裁定。可以看出，在實際工作中，裁決錯誤和執行措施違法是相輔相成、拔出蘿卜帶出泥的關系，因此對執行裁決的監督與執行措施的監督不可分離。從檢察機關的監督實踐看，相對于書面的執行裁決錯誤，執行措施中的違法更為突出，群眾反映強烈的“不執行”“濫執行”，一般都發生在執行措施環節，因此執行措施應當是監督的重點。

2.對案件和執行主體進行監督。檢察機關的法律監督對象應為公權力，在執行范圍的劃定上不能把當事人和利害關系人包括在內。從民事執行法律關系的角度看，存在著三種法律關系，即申請執行人與執行法院之間的申請關系、被執行人與執行法院之間的干預關系、申請執行人與被執行人之間的法律關系。其中前兩者為公法關系，后者為私法關系。民事執行檢察監督應立足于公法關系，限于人民法院及其執行人員在民事執行中的職務行為。如果發現當事人與執行人員的行為融合為一體，難以區分，或緊密聯系互為前提，則可以對二者都提出糾正意見，但這種情況下并不能認為案件當事人也是執行檢察監督對象。同樣，對案件的監督與對執行人員的監督關系也很密切。由于在執行程序中，執行裁決和執行行為的實施，都必須通過執行人員的行為來實現，因此相對于對案件本身進行監督來說，對執行者的監督更重要，畢竟執行人員是一切違法現象的制造者，而從源頭、從根本上解決問題，才是權力監督的邏輯內涵。

3.對執行作為違法進行監督。在學界有人認為檢察機關對執行不作為監督才是執行監督的重點，對執行作為予以監督，由于有可能妨礙執行活動的正常進行，因此不能輕易介入進行監督。此種觀點犯了嚴重的片面主義錯誤，是沒有正確分析執行存在的問題而做出的不負責任的結論。如今，法院“執行難”是眾所周知的客觀事實，有許多不能歸責于人民法院的客觀原因，而“執行亂”則完全是由于執行人員的執行行為不規范、不合法造成的，不存在外在客觀原因，而且“執行亂”問題也是法院一直在極力回避的問題，因此對執行作為進行嚴格監督，減少違法行為的發生，抓住矛盾中心點，改善“執行亂”現象，是檢察機關執行監督的重點之一。

(二)確定監督方式

在監督方式上，《通知》中僅規定了提出書面檢察建議的方式，但顯然無法適應新形勢下對民事執行的監督需求。在工作實踐中，檢察院對民事執行活動實行監督的方式主要有四種:檢察建議，糾正違法通知書，檢察和解和查辦執行活動中的職務犯罪。以上四類監督方式完全能夠滿足對執行實施的監督，但因缺乏法律依據，經常會遇到法院找到各種借口，對發出的檢察建議、糾正違法通知書等不予采納或消極應對，使監督實效大打折扣。另外，實踐中缺乏對執行裁決的監督方式，因此筆者針對以上問題提出幾點建議:

一是因執行裁決本質上屬于審判活動，應將其納入抗訴的范疇，但民事執行涉及私權的處分，依照“意思自治原則”，在當事人沒有提出申訴的情況下，檢察機關不應介入。

二是將各類監督方式入法，根據執行違法的不同情況，設定不同的監督方式。對因錯誤的民事執行裁定文書而錯誤執行的，除國家利益受到損害之外，由當事人或案外人申請，應當依法提出抗訴;執行裁定文書內容正確，執行人員不遵照執行，或沒有執行依據而違法強制執行的，不予執行，超范圍執行，截留、扣押執行財物，低價拍賣，變賣被執行人財產，對裁定停止執行的案件仍強制執行的，應發出糾正違法通知書;執行裁定及執行行為不具有違法性，但執行行為在民事訴訟過程中引起不良后果的，應發檢察建議與法院溝通、協商，督促法院盡快解決;針對執行裁定、執行行為、執行決定中的錯誤，通過檢察和解與法院執行程序銜接，解決執行中的問題;執行人員有徇私枉法、受賄索賄、截留侵占執行款物，嚴重損害當事人合法權益的職務犯罪行為的，應立案偵查，依法查辦。

三是明確規定法院在收到監督文書和通知后的后續規定，和與檢察機關對監督的異議處理渠道。例如收到檢察建議一個月內做出處理，并將處理情況書面回復檢察機關，無正當理由逾期不回復的，檢察機關可以把檢察建議及相關材料報上一級檢察機關和同級人大常委會，人民法院對檢察機關的監督有異議的，可以通過上一級法院向上一級檢察院提出。

我們呼吁盡早制定統一的民事執行檢察監督法律法規，明確監督原則、方式、范圍、程序以及如何確保執行監督的效果等。尤其是，建立必要的效果保障機制，避免有錯不糾，或者建立對有錯不糾行為的制約機制。這對于實現有效監督的目標來說極為重要，也更有挑戰性。只有這樣，執行監督才能真正解決問題。