論檢察機關干預民事訴訟

王新利

（泰安市中級人民法院法警支隊，山東泰安271000）

論檢察機關干預民事訴訟

王新利

（泰安市中級人民法院法警支隊，山東泰安271000）

檢察機關干預民事訴訟有其法律基礎，也為各國民事訴訟制度所認可。我國1991年頒布的《民事訴訟法》規定了檢察監督原則，但對于具體的檢察監督手段、范圍等規定得都過于模糊，并因之影響了民事檢察監督職能的實際發揮。2012年修訂后的《民事訴訟法》對民事檢察監督制度做了重大修改，但仍存在許多不足：沒有規定檢察機關的民事公益訴權、檢察機關的證據調查權還未具體化、檢察建議還缺乏具體的可操作性、檢察監督與其他救濟之間的關系還需進一步厘清。

檢察機關；檢察監督；公益

《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事訴訟活動實行法律監督。”然而，一直以來均對對檢察機關干預民事訴訟爭議不斷。有學者認為，檢察機關居于特殊法律地位，以其提起訴訟與法律監督職能不符，且破壞訴訟權利平等原則。[1]也有學者認為，既然是民事訴訟，檢察機關就不能過多干涉，否則可能使控辯雙方力量不均衡，造成司法不公。學者們的看法見仁見智。但筆者認為，在符合法理的情況下，在法律規定的情形下，讓檢察機關以適當的方式參與民事訴訟，本身就是檢察機關干預民事訴訟職能的一部分，這并非與法理和現實相悖。當然，我國現行檢察機關對民事訴訟的干預職能在制度設置和法律規定上還有諸多不足之處，需要加以完善改進。

一、檢察機關干預職能的法理基礎

檢察機關干預民事訴訟由檢察機關的地位決定，檢察機關作為法律監督機關，干預民事訴訟是其重要職能之一。因此，賦予檢察機關干預民事訴訟職權，能夠維護民事法律的正確實施，促進司法公平，實現社會公平正義。此種干預的正當性源自司法活動的性質。司法具有被動性和中立性、公益性。司法作為社會公共裝置，不僅具有“維護私益”的特點，還須兼顧社會公共利益。[2]公益案件中的公益性自不待言。檢察機關的職能及其專業優勢，使其具有作為公益原告的相對優勢。檢察機關作為法律監督機關可一體的對法院審判權進行監督，但須正確處理檢察機關的法律監督權與司法獨立之關系。有學者認為，檢察機關干預民事訴訟侵害司法獨立。我們認為其干預民事訴訟恰是司法獨立的體現。首先，司法獨立不是絕對的、不受監督的，還應受到其他機關、團體等的監督。檢察機關干預是檢察監督原則的體現。檢察機關干預民事訴訟的意義有：（1）有利于維護國家利益和社會公共利益。檢察機關提起、參與公益訴訟，代表的是社會公共利益，能夠推動社會公共利益的實現。現實生活中，之前雖然有“王海打假”等類似現象，但維權意識普遍較差的結果是公共利益保護處于真空狀態。法律賦予檢察院以公益訴權，能一定程度上改變公益維護的真空狀態；（2）有利于貫徹檢察機關的法律監督職能。檢察機關進行法律監督不僅能防止司法不公，還能用公權力保障國家利益、社會公共利益以及公民的私人利益。因此，檢察機關干預民事訴訟是法律監督權的具體表現；（3）有利于監督民事審判權、減少司法腐敗。檢察機關對民事訴訟的監督是全面監督，它不僅包括對民事訴訟全過程的監督，也包括對審判員及審判委員會的監督。近年來，司法不公和司法腐敗頻頻出現，成為人們深惡痛絕的社會現象，并因此造成公眾對司法的不信任。檢察機關的干預對矯正民事審判權的不當使用，維護司法公正有重要作用。

二、檢察機關干預民事訴訟的方式

我國檢察機關干預民事訴訟源于清末。清政府1906年改革官制，變法。律，設大理院，并在下設的各級審判廳內附設檢察局，自此檢察權與審判權分離，檢察局監督審判權行使，以法律監督的方式開始干預民事訴訟。中華民國公布《各省高等法院檢察官辦事權限暫行條例》和《地方法院檢察官辦事權限暫行條例》，明確規定檢察官有權“依照民事訴訟法及其他法令所定為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜。”而其后公布的《民法》和《民事訴訟法》則規定，對于婚姻事件、親子關系事件、禁治產事件及死亡宣告等民事訴訟程序，均由檢察官參與。[3]新中國檢察機關干預民事訴訟源自前蘇聯。前蘇聯的檢察監督理論認為：“檢察長的唯一職權和必須做的事情只有一件：監視整個共和國對法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何影響。”[4]根據前蘇聯《蘇聯和各加盟共和國民事訴訟法綱要》，檢察長從維護國家利益出發，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟。不過，前蘇聯的檢察監督理論是以計劃經濟為基礎，以不承認私人利益為前提。

就世界范圍而言，檢察機關干預民事訴訟的模式主要有法國模式、德日模式、英美模式和蘇俄模式。法國是大陸法系中較早建立檢察機關的國家，《法國新民事訴訟法典》第421條規定：“檢察院得作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參加訴訟。于法律規定之情形，檢察院代表社會。”[5]在此，檢察機關以當事人身份參與民事訴訟，其作用是代表社會或公共利益。德國民事訴訟法對檢察官參與婚姻事件，為婚姻案件提出新事實和證據方法以及參與法官辯論等方面進行了規定。在英美模式中，檢察機關主要參與公益訴訟，對涉及政府或皇室利益、公共利益的案件，檢察機關有權參加訴訟，可以行使提起訴訟或支持當事人請求等職權。蘇聯和東歐各國的檢察機關在干預民事訴訟上被授予了廣泛職權，其可以參與民事案件的起訴、庭審以及提起抗訴。

必須說各國檢察機關干預民事訴訟的法律基礎有重大差異。西方檢察機關最早被作為“國王的代理人”。在英國王派遣代理人，一方面代表國王處理各領地間的糾紛，另一方面擔任國王的法律顧問，調查案件、支持控訴等。因此，檢察制度的最初目的是保護國王或王室利益，進而發展為基于公益參加民事訴訟。大部分西方資本主義國家的檢察權屬于行政權，其可以，也應該以當事人身份提起或參與民事訴訟。與西方資本主義國家不同，前蘇聯及我國沒有“三權分立”的權力制衡機制，而是基于“一切權利屬于人民”的原則，檢察機關是法律監督機關，其參與民事訴訟也是其檢察監督權的體現。[6]

三、我國檢察機關干預民事訴訟的現狀及反思

《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。”具體的審判監督程序中也規定了檢察監督，同時還在執行程序篇規定了檢察機關對民事執行的法律監督。相對于1991年法，2012年法在檢察監督方面的修改主要有：（1）拓寬了民事檢察監督的范圍。1991年法在具體的檢察監督方式上僅規定了對確定裁判的抗訴監督。2012年法不僅在具體表述上修改了檢察監督原則，同時將檢察監督擴展至全部訴訟階段。另外為回應審判程序之不同于執行程序的觀點，新民事訴訟還明確規定檢察機關有權對民事執行活動進行監督；（2）豐富了檢察監督的方式。1991年法僅規定了抗訴的檢察監督方式，出現的情況常常是無法對確定裁判之外的其他訴訟行為進行監督，同時由于許多訴訟行為僅可能訴的構成因素之一，或者幾個訴訟行為才能作為訴的構成因素，這樣經常面臨的問題檢察機關的抗訴針對的卻不是作為訴的對象，出現了大炮打蚊子的情況；（3）強化了民事檢察監督的保障。2012年法在接受學者的建議總結實踐經驗的基礎上，規定了檢察機關的證據調查權，此種證據調查權主要體現在新民事訴訟法第210條；（4）在協調民事檢察監督與當事人的其他救濟方式方面作出了卓有成效的努力。1991年法雖然規定檢察機關提出抗訴的法院必須再審，但由于沒有規定檢察機關抗訴與法院決定再審、當事人申請再審之間的關系，常常出現法院對于檢察機關的抗訴以已經由法院決定再審為由予以駁回。此種情況不僅造成了檢法之間的對立，而且影響我國糾紛解決資源的合理配置。

這并不是說2012年法規定的檢察監督原則已至完善，其存在的問題主要有以下幾個方面：

（1）沒有賦予檢察機關提起和參與民事公益訴訟的權利。盡管新民事訴訟法首次確立我國的民事公益訴訟制度，但其規定的可以提起公益訴訟的人為法律規定的機關和有關社會組織，沒有明確賦予檢察機關公益訴訟的提起權和參與權。事實上，檢察機關提起和參與公益訴訟不僅是各國的普遍做法，而且檢察機關在提起公益訴訟方面已經進行了積極的探索，積累了豐富的經驗，加之檢察機關在提起與參與民事公益訴訟方面具有相對的專業優勢，因之可以說，不賦予檢察機關民事公益訴訟的提起權，應當是國家利益、社會公共利益保護上的重要損失。這也是學者積極呼吁必須賦予檢察機關以民事公益訴權的重要原因。[7]

（2）檢察機關的證據調查權制度還具有非常強的原則性，沒有達至具體化、可操作化的程度。存在的問題表現為：其一，沒有解決案卷調閱問題。新法頒布前檢法之間爭議最大的問題即是檢察機關的案卷調閱權問題，檢察機關認為其有權調閱案卷材料，法院認為檢察機關沒有案卷調閱權。檢法對之爭議的原因是案卷材料直接關涉檢察機關對抗訴事由是否具備的判斷，并因此直接影響抗訴能否提出。[8]盡管2011年3月兩高辦公廳會簽了關于檢察機關調閱案卷的材料，并在新法頒布前嘗試地施行。不過，新民事訴訟法并未將之上升為制度，因此歷史出現的案卷調閱權之爭可能再現于現實實踐；其二，沒有明確檢察機關的民事證據調查權與當事人、法院的民事證據調查權、檢察機關的刑事調查權之間的界限。在實踐中可能造成的問題是導致部分檢察機關于混淆檢察機關的刑事證據調查權與民事證據調查權之區別的基礎上，以辦理刑事案件的方式辦理民事案件。這種情況一方面會影響檢察機關刑事辦案資源的合理配置，另一方面可能導致檢察監督與司法獨立之間關系的失衡；其三，沒有明確規定被調查人不予配合的后果。當事人收集證據時對方或者案外人不予配合的情況下，其可以申請法院依職權調查收集證據，在法院依職權調查收集證據的情況下，被調查人或者證據持有人不予配合或者消極配合的情況下，法院可以對之施加妨礙民事訴訟的強制措施。不過在檢察機關從事民事證據調查活動時，被調查人不予配合或者消極配合時，法律并沒有規定相應的強制方法。

（3）在檢察機關的檢察監督與其他救濟方式之間的關系上還有進一步深化的必要。盡管2012年民事訴訟法第209條規定了當事人申請檢察監督的前置程序，并因此有確立補充性、救濟性檢察監督的傾向。不過必須回答對于涉及國家利益、社會公共利益的案件檢察機關啟動檢察監督是否也必須符合這樣的前置條件？2012年法對之沒有回答，此種回避也肇因于沒有明確賦予檢察機關以民事公益訴權一樣的思想脈絡。必須注意，實踐中損害國家利益、社會公共利益的案件，卻有可能是案件當事人因之均獲取不當利益的案件。盡管，法院在審理案件的過程中，可以踐行國家利益、社會公共利益的維護職能，不過作為普通大眾一員的法官，有時可能缺乏這樣的發現國家利益、社會公共利益的慧眼。因此偏見的、一體的強調檢察監督的補充性、救濟性以及檢察監督的前置程序，可能造成的后果就是國家利益、社會公共利益保護的軟化。

（4）檢察建議制度未實現具體化、程序化、強制化。2012年法規定了檢察建議這樣的監督方式，其基本的出發點有兩點：其一，發揮同級檢察機關檢察監督的積極性、主動性，實現檢察監督資源的合理配置；其二，體現檢察監督的全程性，對于終局裁判以外的其他訴訟行為予以檢察監督。不過，2012年民事訴訟法，既沒有明確劃定抗訴、檢察建議的各自范圍，也沒有明確規定檢察建議提出的程序、效力，從而在根本上影響檢察建議這一檢察監督方式的實際效力。

四、結語

對2012年法規定的民事檢察監督原則的反思，并不是否定或者消極的對待2012年法，只是對民事訴訟法的檢察監督制度做系統化的思考，此種思考首先有利于民事訴訟法的正確理解與實施，同時也為將來的民事檢察監督制度的修改提供知識上的基層行積淀。

[1]祿勁松.論民事檢察監督的方式及范圍[A].民事檢察制度熱點問題探索[C].北京：中國檢察出版社，2004.346.

[2]田平安，廖中洪.民事檢察職能研究[A].民事檢察制度熱點問題探索[C].北京：中國檢察出版社，2004.15.

[3]吳明童.論適度擴展檢察機關的民事公訴權[A].民事檢察制度熱點問題探索[C].北京：中國檢察出版社，2004.380.

[4]列寧.列寧全集（第33卷）[M].北京：人民出版社，1984.326.

[5]羅結珍譯.法國新民事訴訟法[M].北京：中國法制出版社，1999.85-86.

[6]參見申紹君，覃興盛.民事檢察目的論[A].民事檢察制度熱點問題探索[C].北京：中國檢察出版社，2004.62.常怡，馬登科.民事檢察監督方式淺析[A].民事檢察制度熱點問題探索[C].北京：中國檢察出版社，2004.319.

[7]吳明童.論適度擴展檢察機關的民事公訴權[A].民事檢察制度熱點問題探索[C].北京：中國檢察出版社，2004.379.

[8]鄧曉靜，蔡虹.論檢察機關的證據調查權——以民事抗訴為中心[J].政治與法律，2010,(4):17.

（責任編輯：滕元良）

本文是教育部人文社科規劃項目一般課題《民事執行檢察監督研究》（09YJA820043）的階段性研究成果。

D926.3；D925.1

A

1008—6153（2013）04—0061—03

2013-05-20

王新利（1971-），男，山東泰安人，泰安市中級人民法院法警支隊副支隊長。