論政府在改善法制環境中的職能定位

李星洲

法制環境是一項社會系統工程，包括立法、司法、行政執法、法制宣傳教育等方面。營造良好的法制環境，受各種因素的制約和控制，其中，政府的影響是最重要的。政府在法制環境的建設中起到表率和示范作用，政府的思想觀念、職能轉變、工作作風起著決定的作用。

優化法制環境，首先要解決這樣一個基本問題，就是：哪些是政府應該有的、應得到強化的職能？哪些是不應有的、應予以遏制的行為？實際上就是政府職能如何科學定位問題。在市場經濟條件下政府的作用是必要的、也是必須的，但是，我們既不能漠視政府的作用，也不能夸大政府的作用，以政府代替市場。

重新定位政府，就是要區分不同角色，屬于市場的要還與市場，政府不能“錯位”或“越位”：屬于政府的要管到管好，不能“缺位”。政府的作用就是在宏觀經濟發展中掌好舵，而不是去劃槳。政府職能應真正定位在五個方面：一是經濟調節，二是社會管理，三是市場監督， 四是公共服務，五是國家安全與社會治安。換句話說，政府是經濟運行過程的調節者、經濟活動秩序的維護者、執行經濟活動規則的仲裁者以及戰略規劃的制定者。政府行政職能的最優化模式應是新型的行政管理體制。即“小政府、大社會”。具體說，第一，機構規模小，政府行政機構和編制進一步精簡、壓縮，除了保留必要的機構外，取消多余的機構編制，減少管理層次和中間環節。第二， 管理范圍小，簡單地說，變多管事為少管事。行政管理體制改革的核心是轉變職能，應把政府作為社會主義市場經濟體制的建立者和維護者。第三，建立起直接的管理行政管理體制，減少中間環節，提高辦事效率。第四， 社會變大， 簡而言之，“大社會”指的是社會擴大，社會自治。把許多社會事務，例如由政府主辦的大量社會組織及社會事務交給社會中的個人、企事業單位及其他社會組織，擴大社會自治權限。在政府的宏觀調控下，社會組織獨立自主地發揮作用， 自我組織、 自我管理、自我服務，最大限度地調動社會各方面的積極性，促進社會生產力的發展和社會進步。

一、制約經濟發展的因素

在計劃經濟體制下，政府對所有的經濟、社會事務實行高度集中的、全方位的管理，即企業的產供銷、人財物要由政府決定，社會成員的生老病死要由政府負責，一切社會組織都被置于行政權力之中，一切社會關系都具有了行政內部上下級關系，一句話，事無巨細，全由政府包辦。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，我們先后經過“以計劃調節為主、市場調節為輔”、“計劃經濟與市場調節相結合”、“有計劃商品經濟”、“社會主義市場經濟”等不同階段的探索，政府行為也相應地發生一些轉變，特別是在建立社會主義市場經濟體制過程中，提出讓市場在資源配置中起基礎作用，對政府行為的改造具有根本性意義。但是，從總體上看，政府行為仍然沒有擺脫一靠紅頭文件、二靠政策手段、三靠保護壟斷這樣一種行政支配的行為模式。我們不少政府部門還習慣于直接干預企業的經濟活動，行政管制還過多，審批制還在經濟生活中起主要作用。所以，有人把中國經濟形象地稱之為“審批經濟”或“政府管制型經濟”。在現實經濟運作過程中，存在著政府對市場的過度替代問題，一些應該由市場起作用的仍由政府包辦，而一些應該由政府職能到位的卻沒有真正管得起來，嚴重影響了市場經濟的進一步發展和完善，成為制約經濟發展的最重要的因素。主要表現是：

l、政府職能轉變滯后，政企不分政府機構林立，職能重迭，人浮于事，職責不清，互相推諉扯皮，許多政府部門權力過分集中，監督制約機制又相對弱化，從而導致經濟發展的環境不夠寬松。由于目前許多職能部門還掌握著很多重要的有形資源和無形資源，有形資源如土地、計劃物資等，無形資源如經營特許權、項目審批權、房地產經營權、某些物品的進出口權、配額批準權、股票上市權等。許多領域市場化程度嚴重不足，市場在資源配置中所起的作用還受到很大制約，致使行政干預在許多生產要素的配置領域起著重要作用，最典型的問題是行政審批制。由于長期受計劃經濟時代傳統管理模式的影響，許多地方的政府職能部門形成了諸如管理就是審批、管理就是收費的錯誤思維定勢，上一個項目就要層層審批、多頭審批，不僅周期長，而且每過一關都要“雁過拔毛”，層層收費，給企業和外來投資者造成不必要的負擔和壓力，不僅使許多項目在沒完沒了的審批中貽誤了時機，而且增加了市場交易的成本，影響了投資環境，阻礙了經濟發展，還為權力尋租與腐敗提供了土壤。

2、行業壟斷和地方保護主義嚴重

許多職能部門憑借著政府賦予的權力，在本應開放的市場領域搞壟斷經營，排斥其他行業和外來資本、民間資本參與競爭，有的甚至將“政府權力部門化，部門權力利益化”，攫取行業壟斷利益。這利行政壟斷行為，導致了企業和資源運用低效率，阻礙了各種經濟成分平等競爭，扼殺了經濟的創新與活力。不少地方政府受地方利益的驅使，人為地設置市場壁壘，甚至通過出臺地方性的政策和法規，限制市場準入，如限制外地勞動力和產品的流入，阻撓本地“經濟人”到外地去投資，唯恐“肥水流入外人田”；有的用行政手段保護本地落后產品，甚至對生產和銷售假冒偽劣產品的行為也不管不問，致使“地下經濟”滋生蔓延；當外來投資者與本地企業發生糾紛時，地方司法機構和中介服務組織受地方政府的影響，往往會偏袒本地企業，使外來投資者蒙受損失。凡此種種，都嚴重違背了市場準入原則，不利于建立統一、開放的市場，影響經濟的快速健康發展。

3、法制不完善

市場經濟是法制經濟，市場經濟的運行和發展離不開法制建設。與市場經濟相適應的、健全的法制，不僅可以為經濟發展創造良好的外部環境和條件，而且可以直接滲透到經濟發展的各個環節，規范各種經濟行為，調節各種利益關系。目前我國還沒有完全建立起與現代市場經濟相適應的、完備的法律體系，尤其是規范政府行為、維護市場秩序、保護平等競爭的法律法規尚不健全。主要表現：一是無法可依。由于經濟立法跟不上，合作雙方出現經濟糾紛缺乏處理矛盾的具體法規，主要是反壟斷和公平競爭等方面的具體法規。二是有法不依。許多地方不能堅持依法行政，政出多門，管理經濟的隨意性比較大，政府職能部門與企業之間經濟信用失常的現象比較嚴重。

4、政府工作缺乏透明度

目前由于開放力度與水平的限制，政府信息公開還存在一些障礙，在吸引外商投資的政策上，我們的法規體系缺乏透明度。近年來中國在涉外稅收、外匯管制、加工貿易等方面的政策調整頻繁，但政策制定程序、法律體系和金融制度往往缺管透明度。例如，一些政策的出臺，事先未向企業披露，甚至由于缺少信息渠道，外商投資企業在經營中遇到了問題才得知有關政策、法規已經改變。另外，有些法規和政策在各地執行時不統一，給投資者造成疑慮。這是與WT0規則不相符合的，也不符合市場發展規律。

二、轉變政府職能的工作重點

要優化法制環境，必須切實轉變政府職能，變“無限政府”為“有限政府”，變無所不為的政府為有所不為的政府，真正按市場經濟的要求轉變政府管理經濟的方式。要實現這個目標，近期可供選擇的工作重點是：

1、加強法律和業務培訓，提高執法人員的整體素質

切實糾正執法中執法不嚴的現象，堅決清除執法中的腐敗現象。一是要加強法律法規的學習培訓，提高執法人員的法律素質。作為執法人員，本身應該知法、懂法、守法，不懂法，決不能執法。執法機關要強化法律的培訓考核，把法律培訓考核的結果作為晉升、晉級的生要依據，對于不學法、不懂法、不守法、亂執法造成嚴重后果的，要嚴肅處理；二是要定期進行業務培訓，不斷提高自身的業務素質；三是要加強執法人員的廉政建設。要在執法人員中經常性地開展反腐倡廉的宣傳教育活動，增強執法人員廉潔自律的自覺性：要充分認識到執法不嚴是執法中最大的腐敗，執法不嚴等于是放縱違法犯罪，給社會造成不安定因素；要經常性地開展執法檢查和講評活動，不斷地總結經驗，發現問題、糾正錯誤。

2、完善法規，營造良好的市場秩序與法制環境市場經濟首先是法制經濟，是否有一個規范的市場秩序和法制環境是一個政府職能優劣的重要標志。我們應從制度及法規的創新和落實抓起，規范市場經濟秩序，加強法制建設，形成公平、公正的競爭環境。第一，進一步清理規范性文件，凡是不符合市場經濟和WT0規則要求，阻礙經濟發展的文件堅決予以廢止。第二，根據經濟和社會發展的新情況，及時制定修改完善法律法規，既要從實際情況出發并認真總結自己的經驗教訓，也要借鑒國外的經驗。

3、按照職能定位，轉變政府職能

市場經濟條件下，政府的作用在于搞好宏觀經濟調控和創造良好的市場，環境，不直接干預企業正常的生產經營活動，只限于彌補市場的不足，而決不是取市場而代之。政府只能按社會分工集中精力干好本職工作，最大限度地減少地方政府對經濟行為的介入。對市場自身能夠調節的，應當由市場調節，政府不應過分干預。尤其是要把政府不該管的事明確出來，劃定政府部門的服務職能，把屬于企業和民眾的自主權利還給他們。如不干預企業主要經營者的任免，不在幕后操縱企業與執法部門的正常法律事務，不操縱銀行與企業之間的借貸，不利用政府的權力和影響要求金融機構對政府項目融資等，也不濫用政府信譽，為企業的融資活動提供擔保或變相擔保，更不能干預司法或縱容包庇逃避債務的活動。如果什么都由政府來管，不但管不好，還有可能出現很多問題。

轉變政府職能還應該對政府應該管的事情要敢管并且管好。政府在經濟方面的職能只有兩項：一是為經濟活動（主要是市場經濟活動）提供行為規范、市場規則和法律框架；二是為經濟發展提供必要的公共設施和基礎服務。具體來說就是強化政府的監管職能，弱化直接管理職能；加快政府審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規范審批行為，強化監督機制：取消對企業的補貼和不合理的政府支持措施，盡可能減少乃至取消行政干預；不斷改善和優化管理服務環境，提高政府工作效率；大力培育各類行業協會，健全和規范社會中介組織，轉移政府承擔的社會職能。

轉變政府職能還應加大力度，改革審批制度。改革審批制度，從內容上看，就是要對不符合市場經濟條件下政府職能定位的審批事項，對不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及難以有效發揮作用的行政審批事項，堅決予以取消。凡是可以用市場機制代替的，都要通過市場機制運作，盡可能把行政審批減少到最低限度。對于確需保留的審批事項要盡可能地上升為法律法規，最終讓審批快起來，把關嚴起來，服務優起來。

4、全面推進政府信息公開，加大政府工作的透明度政府信息一般是指政府機構為履行職責而產生、獲取、利用、傳播、保存和負責處置的信息。政府信息公開是指政府主動或被動地將其掌握的政府信息予以公開。政府主動公開信息，指政府主動地在有關的公開出版物和網站上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開政府信息。政府被動公開信息，指允許申請人通過查詢、閱讀、復制、下載、摘錄、收聽、觀看的形式，依法利用政府部門所掌握的政府信息；或者應申請將政府信息以通告、告示、布告、公告等方式予以公開。通過這些方式，政府將其掌握的信息全面、真實、準確地展現給公眾，人們可以根據掌握的政府信息適時安排調整自己的生活并可以將政府的工作行為置于公眾的監督之下，這對于政府樹立誠信形象和增強公眾對政府的信任感將起到舉足輕重的作用。

政府信息公開是政府對公眾應當履行的一項基本職責。然而現實中，由于我國尚沒有一部統一的《政府信息公開法》，有關行政機關信息公開的制度散見于一大批相關法律、法規之中，缺乏明確而具體的規定。因此，在一些地方，政府信息公開的落實情況卻不盡人意。據統計，我國60%的經濟信息都由政府掌握，但由于缺少統一的法律規定，這些信息往往被封鎖在政府機關， 民間很難得到和利用， 目前政府信息公開存在的問題主要有：

①政府信息公開的思想觀念障礙。有些行政機關工作人員受官本位思想影響較深，缺乏為公眾提供政府信息的服務意識，不愿主動公開政府信息，仍然熱衷于“暗箱操作”。

②政府信息公開的內容有限。當前我國政府信息公開呈現以下特點：形式上公開多，實質上公開少；結果公開多，過程公開少；原則公開多，具體內容公開少；“正面”信息公開多，“負面”信息公開少，特別是政府工作失誤、不足及造成重大影響的 惡性事件公開的少。

○3政府信息公開的渠道狹窄。政府信息公開的手段僅局限為政府公報、紅頭文件、黨報、黨刊、電視臺、電臺等，公開方式比較單一。這些問題的存在都會降低政府行為的公信度，從而影響政府信用。

我國近年來在政府信息公開方面取得了一定的進展，各地先后推出了諸如政務公開、公開招考、公開招標等公開措施，呈現了政府信息公開的趨勢。但是，適應我國入世后新的要求，我國信息公開還需要進一步加強，應該著重解決以下問題：

一是擴大政府信息公開范圍，促進政府與社會公眾的信息互動。政府信息公開的范圍必須加以擴展，應打破原有的時間和空間限制，打破過去政府信息公開的自上而下的逐級下傳模式，實現政府信息公開的網絡化模式，提高政府內外溝通的效率。凡是社會公眾想了解的政府信息，只要不違反《保密法》、《政府信息公開條例》等法律、法規的規定，政府就有義務提供；凡政府掌握的對決策產生影響的社會公眾信息，也應主動公開。

二是拓寬政府信息公開的渠道，以多種形式實現政府信息公開，賦予公民和企業政府信息請求權。努力拓寬公開渠道，以公眾及時、明確了解為目標，凡是可以利用的形式、方法、渠道都可利用。比如，可以通過召開會議，發布文件，印發辦事指南、宣傳卡片、設立公開專欄、電子查詢系統等，也可以通過電視、廣播、報刊、電話、 以及計算機網絡等形式和渠道予以公開，使全體公民可以平等地行使知情權，促進政府信息公開制度化、規范化。

三是建立健全政務公開制度。推行政務公開，必須從建章立制入手，涉及的各個單位和部門，都必須建立、完善一系列相應的制度，通過制度的建立和執行，形成一整套強有力的內部約束和外部監督機制。另外，對一些重要事項建立一些專項制度，如建設工程項目招投標制度、政府采購制度、產權交易制度， 以及土地使用權出讓招標拍賣制度等。總之，通過制度的形式加以確定，凡是能用市場機制代替政府行為的都必須通過市場機制來處理，實現“陽光作業”。

5、改善執法環境，提高執法水平

行政機關和行政執法人員行使法律所賦予的行政職權，代表國家依法對社會的政治、經濟、文化、教育、科技等各方面實施管理，其職務行為直接關系到法律的尊嚴，關系到法律是否能夠很好的實施，關系到國家的形象，關系到人民群眾合法權益的實現。因此行政機關執法人員在執法過程中必須全面推進依法行政，消除有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，正確有效地行使法律賦予的職權，準確地在具體行政行為中適用法律。據統計，國家制定的全部法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例和大量的規章當中，70%以上都是由行政機關執行的。執行這些法律、規章所涉及的領域范圍更是寬泛無比。由此可見，行政機關依法行政對優化法制環境的重要性。

一是行政機關及其工作人員必須嚴格地依據法律規定的內容行使自己的職權，依法管理社會事務，做到人民政府為人民。行政權具有一種擴張的本能，必須嚴格規范行政權的行使，使之權限合法化。否則，依法行政將成為一句空談。因此，行使行政權必須嚴格按照“法無明文規定不得為之“的原則，即法律有規定的，行政機關必須嚴格遵守，并依照法律的內容去行使權力，行政機關不得推定自己具有該項權力而去行使。

二是行政機關及其工作人員必須嚴格地依據法律規定的程序行使自己的職權。程序是法律的生命。依法行政不僅要求行政機關實施的行政行為在內容上合法，而且要求其行為在程序上也要合法。行政機關在從事行政立法、行政許可、行政懲戒、行政處罰、行政調解、行政征收、行政強制和行政救濟行為時都必須有嚴格的法定程序。比如，針對當前亂收費現象，要制定出對收費管理制度的嚴格程序，對收費的權限、標準、支出、管理及違反程序的責任等等，都要有可操作性的具體規定。

三是要建立健全執法責任制，實行錯案責任追究制度。所謂行政執法責任制，就是把法律、法規、規章規定的行政機關的職責和履行法定職責的管理目標用責任制的形式加以規定和落實，并依照法定程序嚴格管理、嚴格考核，保證行政執法制度化、規范化運行。實行行政執法責任制，應當做到主體明、依據準、關系順、責任實。這項制度的關鍵是要明確行政機關負責人的責任，并將執法責任層層分解，具體落到每一個執法崗位上。要在采取措施協調理順行政法機關的職責的同時，建立相應的具體的便于操作執行的行政執法責任制和評議考核制，定期組織有人大、政協、社會團體以及廣大行政相對人代表組成的行政執法考核評議人員，根據制定的行政執法責任制的要求、目標，逐項評審考核，評出優秀、 良好、合格和不合格等級，列入行政執法人員檔案，作為獎懲和升降的依據，并對優秀者給予獎勵和表彰，對不合格者調離行政執法機關。要建立健全錯案責任追究制，對個別執法人員在執法過程中的執法犯法，不嚴格執法，造成嚴重后

果的，必須嚴肅處理。同時，根據“國家賠償法“的要求，對執法過程中造成損害的要賠償，有直接責任的執法人員或主管人員要負責賠償，并由監督機關監督賠償執行情況。只有這樣，才能將執法效果落到實處。

6、強化法律監督，維護正常的經濟秩序

行政執法監督是促進行政機關依法行政的有效手段，是保證行政執法合法和適當的必要途徑。為確保全面執行有法必依，執法必嚴，違法必究，必須建立強有力的、有效的法律監督體系，同時健全司法機關和行政機關的內部監督體制，并創造條件，為社會提供大量的法律服務，維護正常的經濟秩序。

一要強化內部監督制約機制。內部監督是指執法機關對執法人員執法活動的監督。要建立健全內部監督的一系列法規及保證措施，諸如監督的內容、層次、方法、手段以及處理程序，把分散的政工、紀檢、法制、信訪等監督部門的監督職能相對集中起來，形成完善有力的監督機制。要把經常性的執法檢查與突擊性的檢查監督結合起來，把執法過程中的各個環節都納入到監督制約之中。

二要加強外部監督。包括權力機關的監督，檢察機關的監督和上級機關的監督，以及新聞輿論、人民群眾的監督等等。具體來講就是要加強各級人大對執法機關的監督力度，把監督放在與立法、執法同等重要的地位，一旦發現執法犯法、徇私舞弊、貪贓枉法等問題，一定要一查到底。人民檢察院是國家的法律監督機關，要全面履行法律監督職責，完善有關的監督制度，發現執法中的違法行為，要依法敢于碰硬，嚴肅查處；上級機關要加強對下級機關的領導、指導和監督，有效地制止和糾正違法現象，通過審查和復議等多種形式加大監督職能；新聞輿論及人民群眾要配合監督機關，通過揭露、曝光以及舉報等，使執法人員能夠自覺地依法辦事。

（作者單位：中國管理科學研究院）