我國宏觀調控權運行的法治理念探索

■陽永恒 博士生（1、中南林業科技大學政法學院 長沙 410004 2、中南大學 長沙 410083）

我國宏觀調控權運行的法治理念探索

■陽永恒1、2博士生（1、中南林業科技大學政法學院 長沙 410004 2、中南大學 長沙 410083）

宏觀調控權的運行應當遵行獨立化運行理念和協調化運行理念。但現實中獨立化運行理念和協調化運行理念可能存在沖突，沖突的化解之道在于科學制定宏觀調控基本法。宏觀調控基本法應當使央行的貨幣調控權進一步獨立化，加強財稅手段與貨幣政策的協調，同時增加程序上的透明度及其責任保障機制，賦予地方一定的宏觀調控權，尤其是區域經濟調控權。

宏觀調控 獨立化 協調化法治理念

宏觀調控權獨立化運行理念與協調化運行理念

所謂宏觀調控權的獨立化運行理念，是指宏觀調控主體依法行使宏觀調控權時具有獨立判斷權力，不受外部和內部各種因素的非法干涉。具體來說，宏觀調控權獨立化運行理念反映在：其一，在調控主體與非調控主體的關系上，只有調控主體才享有宏觀調控權，除此之外的任何組織和個人都不得享有這項權力。這些非調控主體可能是群眾組織和個人，可能是中央和地方行政機關，還可能是特定的權力機關。一句話，只要是沒有依法取得宏觀調控權的，都屬于非調控主體的范圍。這些組織和個人就既無宏觀調控權，也不能非法干涉調控主體合法正常的調控活動；其二，在同級調控主體之間的關系上，各調控主體依法享有獨立的宏觀調控權；其三，在上下級調控主體之間的關系上，上下級調控主體相互不受對方的非法干涉，調控主體按集權與分權相統一的原則，在各自的權限范圍內依法獨立行使職權。上級調控主體不能越俎代皰，下級調控主體不能架空上級調控主體的調控權力。

宏觀調控權運行除遵守獨立化理念以外，同時還應當遵守協調化運行理念。協調化運行理念是指各具體宏觀調控權行使時，相互之間要協調，同時國家的宏觀調控與市場機制作為兩種資源配置的基本方式彼此要協調。此即內部協調與外部協調問題。就內部協調來說，它具體又包括兩個方面的內容：一是各具體宏觀調控權行使目標上的協調。各具體目標要服從總體目標即國民經濟的總量平衡與結構優化，并最終實現經濟持續、穩定、快速、健康地發展。二是各具體宏觀調控權行使方式上的協調。諸種宏觀調控權行使方式中，它們因各自特點的不同，對經濟的調控作用也有相當大差異。它們起作用的猛烈程度不同，時滯效應不一樣，在實施過程中遇到的阻力也有很大差別。由于宏觀調控權行使方式上的特點和差異，使它們在經濟調控上各有優越性和局限性，單獨使用某一種方式難以擔當調控經濟的重任。相反，如果協調使用這些調控方式，適時操作，力度適當，就能充分發揮其互補功能和組合優勢。

就宏觀調控運行的外部協調來說，宏觀調控權的運行必須與市場機制相機結合，始能發揮出其最佳的調控效果?？梢哉f，當代各國經濟的發展都不可能依賴國家或市場單獨來完成，各國在實踐中都毫無例外地選擇了國家調控與市場規制相機結合的模式，對這一問題的解釋可以分為兩個方面來回答。首先，市場機制的運行離不開國家的宏觀調控。為了減少市場試驗過程需要的時間和付出的代價，國家的宏觀調控就顯得十分必要。其次，國家的宏觀調控離不開市場機制的有效運行。市場為國家的宏觀調控權的行使提供了微觀基礎。市場機制是一個自律性質的機制，企業等經濟單元應具有自我利益主張，進行自我約束，遵循價值規律的調節，只有這些單元進入到自律體系以后，價格等市場供求信號才會正常顯示出來，而市場價格等信號不能正常顯示的地方，國家宏觀調控就會失去方向，同時，宏觀調控的諸多方式最終只有通過市場的中介才能起到較好的調控效果，所謂間接調控的道理亦在其中。

宏觀調控權獨立化與協調化運行理念的沖突

在我國宏觀調控的實踐中，此二者關系有時并沒有很好理順，出現了兩種理念實施上的沖突。

首先，在需要堅持獨立化運行理念的時候，卻受到某些政府權力以協調名義不當干涉。以中央銀行貨幣調控權為例，根據《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行，中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定。并在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策，履行職責，開展業務，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉。因此可以說中國人民銀行的貨幣調控權是有一定獨立性的。但從現實運作情況看，我國中央銀行貨幣調控權常常受到地方政府部門和中央政府部門的不當干預。在1993年中央加強宏觀調控以及人民銀行推行大區制以前，人民銀行的貨幣調控權更多地受到了地方政府部門的不當干涉，而此后地方政府部門的直接干涉少了一些，相反倒是中央某些部門的干預突出些。這些干預通常是打著協調的名義，卻行部門利益保護之實，由此必然會損害中央銀行貨幣調控權的權威性和社會公共利益，不利于金融宏觀監督作用的正常發揮，也不利于順利實現貨幣政策最終目標。

其次，在需要堅持協調化運行理念的時候，個別宏觀調控權力卻擅自獨立運行。這集中體現在幾個地方：一是同一宏觀調控部門行使的具體宏觀調控權不能協調配合使用。另外是宏觀調控決策權與執行權協調不夠理想，這點在房地產市場調控中表現非常突出。從2006年“國六條”到近兩年的“國九條”、“國十條”、“國五條”的陸續出臺，中央層面的房地產調控決策十分嚴厲和堅決，但實際效果卻大打折扣。其中一個重要原因，就是中央層面的房地產調控決策權與地方層面的房地產調控執行權不夠協調，地方政府作為宏觀調控的執行主體，基于地方財政收入、地方經濟發展等因素而未能堅決執行調控措施。

宏觀調控權獨立化與協調化運行沖突的化解

宏觀調控權的運行除了遵守獨立化的要求，它還必須滿足協調化的要求。獨立化與協調化相輔相成，缺一不可。協調化側重于強調權力的合作效應，而獨立化側重于強調權力的分工和各司其責。協調不是取代和拋棄獨立的協調，而是在權力獨立的基礎上進行協調；同樣，獨立不是孤立，不是取代和拋棄協調的獨立，而是在相互協調的前提下相對的獨立，兩者辯證統一，共同服務于市場經濟調控總目標。我國當前宏觀經濟調控中出現的上述沖突現象，說到底還是宏觀調控權如何獨立以及如何協調問題缺乏法治保障的結果。筆者認為，當前我國宏觀調控權獨立化與協調化運行沖突化解的法律對策，主要是及時制定《中華人民共和國宏觀調控基本法》。對宏觀調控基本法的作用和意義，有學者將之概括為四個方面：它是實現宏觀經濟政策的基本法；它是處理重大經濟關系的法律依據；它是解決部門地區之間利益沖突的法律準繩；它是實現國民經濟和社會發展計劃的法律保障。也有學者將之概括為：它有助于落實憲法第七條規定，健全整個宏觀調控法律體系；它能夠將宏觀調控納入法治化軌道；它有利于促進我國經濟的總體平衡增長和我國經濟趕超戰略的實現；它是我國融入世界經濟一體化尤其是加入WTO的需要（洪治綱，2002）。

筆者所稱的《中華人民共和國宏觀調控基本法》，其實在有的學者的研究中稱為《中華人民共和國宏觀調控法》，有的稱為《促進經濟穩定增長法》（盧炯星，2011），因為宏觀調控必然涉及未來眾多相關法律和實施細則，不是《中華人民共和國宏觀調控法》所能夠全部規定和涵蓋的，現在最緊迫的是要制定宏觀調控的基本規則。而《促進經濟穩定增長法》的稱謂雖然國外也有類似表達，但它畢竟不能涵蓋宏觀調控的所有目標領域，它的目標僅僅鎖定在經濟穩定與是否增長兩點上，所以有學者關于指望《促進經濟穩定增長法》盡快出臺，從而成為經濟法真正的龍頭法的夢想也是難以實現的。筆者認為《中華人民共和國宏觀調控基本法》的稱謂可能更貼切。當然《中華人民共和國宏觀調控基本法》在解決宏觀調控權獨立與協調關系問題上必須注意以下三個側重點：

其一，央行的貨幣調控權應當進一步獨立化。央行的獨立性改進主要在于爭取將其從國務院的下屬機構法律地位中解脫出來，可以直接改為對全國人大及其常委會負責。這樣可以使央行貨幣調控權的行使少受政府短期經濟政策的束縛，也有助于避免宏觀經濟調控方向改變太快，最后變成了投機性調控。為此，《人民銀行法》關于“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批準后執行”之類的規定就要相應修改。

其二，在宏觀調控權的協調方面，加強財稅政策與貨幣政策的協調是重點。2008年全球金融海嘯，迫使各國重拾凱恩斯主義，從具體調控手段和措施來看，基本都是多手段協同運用，且貨幣政策與財稅政策協調運用是其中重點。探究其中原因主要在于，此兩種宏觀調控權力各自作用的范圍是有限的，各自作用的程度也是有限的，同時都可能出現“時滯性”問題，且“時滯性”問題的具體表現不一樣等。一般財稅政策的出臺比較復雜，但一旦通過法定機關批準后實施起來效果直接有力，而貨幣政策的出臺相對靈活簡單，但它對市場的影響是間接的甚至是緩慢的（趙文凱，2010）?？傊?，僅考慮其中一種調控權力通常是不夠的。

其三，無論是宏觀調控權獨立化還是協調化運行都需要增加程序上的透明度及其責任保障機制。近幾年來，我國的某些宏觀調控措施缺乏應有的程序上的透明度，比如證券市場面對股市萎靡降低印花稅或面對股市泡沫需要提高印花稅時，常常半夜發布，被人形象地稱為“半夜雞叫”。這實質上就是宏觀調控權沒有以確定透明的程序進行。至于宏觀調控的責任機制問題，近些年來經濟法學界越來越重視本問題研究，但其中一個重要分歧在于，宏觀調控責任是否只有政治責任，是否宏觀調控行為具有不可訴性？筆者認為宏觀調控有一般法律責任與政治責任兩種，政治責任不以合法違法為判斷標準，而是以調控結果為標準的，哪怕是合法程序和方式作出來，只要結果公眾或上級不滿意就要承擔政治責任。而如果在宏觀調控過程中出現程序等違法事項，當然就可能要承擔一般的刑事、行政乃至民事責任，甚至公益訴訟的問題也是可以研究和嘗試的。

其四，要賦予地方一定的宏觀調控權，尤其是區域經濟調控權。宏觀調控的獨立與協調運行問題還涉及到地方宏觀調控權尤其是區域經濟調控權力問題。有論者認為，宏觀調控權集中在中央，尤其是全國人大及其常委會，地方不能享有宏觀調控權。這種觀點其實是與現實需求脫節的。從經濟現實看，地方經濟的區域化是非常明顯的，宏觀經濟不能僅僅機械地理解為是全國范圍的，各區域經濟本身也是需要有自身的調控制度和權力的，否則如何發展地方區域經濟？從法律需求看，《立法法》規定有關基本經濟制度以及財政、稅收、金融、外貿的基本制度只能制定法律，同時也還存在授權國務院立法的情形。但有人據此就得出地方是沒有宏觀調控權的，也有人據此認定宏觀調控權主要集中在全國人大及其常委會（王全興，2011），這無疑是曲解了上述規定。因為它只是涉及宏觀調控的“基本制度”，沒有說所有宏觀調控制度都是這樣的。而且它也說明全國人大及其常委會擁有的只是宏觀調控基本制度的立法權。所以不能據此排除地方宏觀調控權乃至區域經濟調控權存在的合法性。當然，在未來的《中華人民共和國宏觀調控基本法》中，最好能明確清晰地肯定地方宏觀調控權和區域經濟調控權的合法性。這樣可以避免理論與實踐的誤解，同時又能滿足宏觀調控權獨立與協調辯證統一的法治要求。

1.徐孟洲.對制定《宏觀經濟調控法》的構思[J].法學雜志，2001（3）

2.洪治綱.制定宏觀調控基本法刻不容緩[J].廣西政法管理干部學院學報，2002（12）

3.盧炯星.中國宏觀調控基本法30年研究回顧與展望[EB/OL].http：//www.cel.cn/show.aspc_id=104&c_upid=103&c_grade=3&a_id=11749，2009-12-01/2011-07-19

4.趙文凱.試論我國宏觀調控手段綜合協調制度的完善—從華爾街金融危機說起[J].山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2010（1）

5.王全興.《宏觀調控權運行的法律問題》序[EB/OL].http：//www.cel.cn/show.aspc_id=104&c_upid=103&c_grade=3&a_id=7075，2010-05-09/2011-7-19

湖南省教育廳教育科學研究項目（編號：12C0425）和湖南省情決策與咨詢研究項目（編號：2012ZZ17）

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