公眾幸福指數與我國公共服務體系建設完善關系探討

■ 閆 明 博士（中國浦東干部學院科研部 上海 201204）

在我國“十一五”規劃中，政府開始明確提出以人為本、建設和諧發展社會的目標，這個政策既符合社會發展的規律，也與國內外對主觀幸福感的重視不謀而合。“十二五”規劃也開始更加重視社會民生發展和公眾幸福問題。國內外研究表明，個體主觀幸福感不僅決定個人的生活質量，還與社會公共服務存在著密切關系。因此，公眾幸福與公共服務體系的完善也將影響到社會和諧穩定。

公眾幸福指數與經濟社會發展

對幸福的測量涉及到不同學科。經濟學以“理性人”為前提，認為幸福等同于最大效用。大衛·布蘭奇勞爾和安德魯·奧斯瓦爾德建立的幸福模型設定了幸福指數（主觀滿意度水平）是個人實際的效用或福利、實際收入、親情及與個人相關的特性的函數。社會學則認為個體是以群體為中心的“社會人”，因此，應通過個人對自身生活質量的主觀評價來計量幸福，側重于對客觀生活的主觀認識（張進、馬月婷，2007）。經濟學測量的維度包涵了主觀和客觀兩個方面，但可能忽略非理性因素對幸福感的影響，心理學量表中的維度僅是人們的最終心理感受結果，但未必能表達社會生活的具體方面對幸福感受的具體影響。社會學的“主觀認知評價”強調個體的社會環境及其道德文化宗教等因素，但幸福感畢竟針對個體，是個體的主觀反應（Cummins，R.A，2000）。

這些研究雖然提出的指標各有差異，但均將幸福指數定義于主觀范疇。國內對幸福指數的研究主要是基于核算的視角，以與GDP 體系相區別與對應，實際上即是將幸福指數、國民幸福總值及作為發展目標、考評手段的幸福評價體系模糊化處理，被視為廣義上的“幸福指數”（邢占軍、劉相，2008）。

目前國內有代表性的幸福指數評價指標體系，主要有兩種情況：一是將幸福指數視為核算體系，不論其內涵如何，本質上即是國民幸福總值的范疇，即所謂的“廣義幸福指數”、發展指數等，與國民生產總值一樣可作為統計體系；二是幸福考評體系，以幸福或幸福指數作為政府及公共政策的目標，從政府績效的角度，一般是上級政府考評下級政府的體系，包括組織體系和指標體系，可視為基于“幸福指數”的科學發展觀之類的評價體系。

從2011年開始，在全國各級會議上，幸福指數成為熱門話題，如廣東省委十屆八次全會第一次全體會議提出了“加快轉型升級、建設幸福廣東”的核心任務，并要求制定幸福廣東的指標體系。在長三角地區，幸福指數的構建和幸福社會建設問題也受到非常多的關注。但是，人類對發展的追求不僅僅局限于經濟，經濟發展水平越高，人類生活中非經濟因素的影響也會越大。在這種情況下，如何通過一個綜合的指標，研究經濟和非經濟因素的影響，對社會經濟發展和追求進步顯然具有非常重要的意義。從GDP 崇拜到幸福指數關懷是政府落實以人為本、科學發展理念的具體體現，反映了政府對人民群眾切身利益問題的深切關心與關注。因此，要實現全面建設小康社會就必須更好地關注民生，關注國民幸福指數，提升國民幸福感。

GDP崇拜、幸福指數與政府施政目標

將國民幸福指數的追求與政府的施政目標掛鉤，是多種因素共同作用的結果。從內在因素來說，是政府自身對轉變發展方式認識的提高；從外在因素來說，是民眾幸福需求促使政府做出的一種回應。

經濟是國家發展的基礎，用GDP 指標考核本身并沒有錯，但如果唯GDP 是從，搞GDP崇拜而不關心民生福祉，就不符合以人為本的科學發展觀要求，也不利于經濟發展方式的轉變。把公眾的幸福指數作為硬指標，摒棄GDP 至上的政績觀，樹立科學的發展觀和正確的政績觀，由重點關注經濟數字轉向關注公眾的主觀幸福感（鄭方輝，2011）。

隨著科學發展觀的提出，我國對轉變發展方式的認識也有了進一步提高，從一味地追逐經濟發展指標，轉向關注人文社會環境指標。無論是“十二五”規劃綱要，還是各地的“十二五”規劃，都主動調低了經濟發展速度。2012年，我國把經濟發展速度調低到8%以下，把更多政策和資源投向民生，更加強調國民的幸福感受，這是政府在轉變發展方式中的自覺，也是政府對施政目標認識的一大提高。

國際經驗表明，處于中等收入階段的國家，居民的幸福感提升對經濟增長不敏感，而更多地關注成功與幸福。在各項政策制定過程中，為民眾謀幸福、為民眾提供優越的生存與發展條件，將成為政府工作所遵循的價值標準。在我國經濟轉型的過程中，隨著人們對于幸福指數的進一步認識，很多地區已經把幸福指數納入政府績效評價體系。政府施政目標的轉變，基礎是科學設置考核指標。幸福就是讓人們生活得舒心、安心、放心，對未來有信心。“幸福指數”一般包括三個方面：群眾對生存狀態的滿意度，如就業、收入、社保、安全、社會和諧等；對生活質量的滿意度，如居住、醫療、教育、文化娛樂狀況等；對政治權利的滿意度，如知情權、參與權、選擇權、監督權等的落實情況。在設置考核指標時，應本著科學合理的原則，把與民生密切相關的指標納入考核，使抽象的幸福具體化，形成科學的考核指標體系（謝煥格，2011）。

幸福指數與公共服務體系建設

（一）公眾幸福指數與民生發展需求

提升公眾幸福指數體現了關注民生、推動和諧社會的理念。提升居民以幸福指數為核心的生活質量，必須努力實現人的基本生存需求和實現人的發展權利相關的普遍需求，這就要求社會決策者堅持關注民生。發展公共服務體系，其實質是進一步實踐科學發展觀，解決如何讓公眾共享發展成果的重要命題。

我國“十二五”規劃明確將“加強社會建設，建立健全基本公共服務體系”作為主要規劃之一，表明了中央對民生問題的高度關注。而多個地區在結合本地情況制定具體規劃建議時，增加了幸福指數的評價，其強調的主體內容便是保障和改善民生，大力發展公共服務體系。要解決好民生問題，就是要在提升民眾幸福指數方面有所作為，而建立健全基本公共服務體系，努力推動基本公共服務均等化，則是政府提升民眾幸福指數的重要著力點。

對于幸福指數的關注，強調的就是社會個體客觀存在狀態和主觀心理體驗對于實現人的全面發展目標的重要意義。從某種程度上說，提高人們的生活質量，就是實現人的全面發展的現實途徑之一，因為人們生活質量的提升集中反映了社會進步和發展的程度。一方面，由于地域、文化和個體體驗等的差異，不同地區、不同的人對生活質量的追求和感受會產生一定差異；另一方面，在對生活質量的基本要求上，又體現出一些共同的要求，即對健康、經濟、社會政治、文化等各方面條件的追求，對自我發展的追求。總之，對幸福指數進行科學地評價，同時從人民生活質量的范疇上拓展對幸福指數的理解，對于我國社會的進一步改革和發展具有重要的意義和作用。

在我國各地區的“十二五”規劃建議中，也增加了幸福指數評價。首先是希望發揮幸福指數在衡量社會進步發展中的重要功能，從而補充以往僅僅使用GDP等反映經濟發展的指標作為衡量社會進步發展的做法。改革開放三十多年來，我國經濟社會獲得了舉世矚目的大發展，而接下來的重點則應該是追求“國富”與實現“民強”并舉。從單一的GDP評價到補充更具人性化的幸福指數評價，恰恰反映了我國社會整體發展觀的轉變，即從追求單一的經濟發展觀到堅持并踐行以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀（何正欣，2011）。

對民生的關注，需要在政府績效評價中得到明顯體現。要在政府績效評價指標體系中設置民生指標，并附以較高的權重。我國很多地方也已經開始關注這一問題，例如，廣東省經濟社會科學發展評價指標體系把“人民生活”列為一級指標，就起到很好的導向作用。另外，民生幸福與否，沒有人比民眾自己更清楚，政府績效評價體系的主觀指標設計中也要涉及民生指標，讓人民自己評價自己的民生幸福感。

（二）公眾幸福指數與公共服務體系建設

隨著經濟社會的發展，政府職能模式也出現了一定轉變。政府職能轉變就是要把計劃經濟時期的全能型政府職能模式轉向市場經濟條件下的有限政府職能模式，說到底，就是要轉變為服務型政府。

從公民導向的邏輯源頭來看，服務型政府必然為績效型政府，評價政府績效是建設服務型政府的內在要求。以政府績效來看待及評判發展有著現實意義，它為政府的理想職能、政府競爭的方向、政府變革等議題增添了具體的民間標準。要實現幸福指數發展的目標，政府首先要做好職能定位，按照公共經濟學的一般理論，政府所扮演的角色理應是為民眾提供更好服務的“守夜人”，就是要打造服務型政府。如何實現我國國民幸福的最大化，是政府公共管理最重要的職責。

幸福指數在我國服務型政府的建設當中，也已經起到了一定作用。廣東省作為中國經濟發達省份，政府和民眾對于幸福指數的理解也走在前沿。廣東省政府引入了一些第三方專業評價機構對政府績效進行評價，并以此來推進政府職能的轉變。華南理工大學公共政策課題組連續多年針對廣東全省21個地級以上市、121個縣（市、區）兩級地方政府開展政府整體績效評價，將地方政府職能定位于促進經濟發展、維護社會公正、保護生態環境、節約運作成本、實現公眾滿意五個領域層，全面體現科學發展觀和政績觀，指標體系強調又好又快，把環境保護、政府成本納入導向層。

李楨業（2008）等人從城市居民綜合福祉角度對沿海地區城市居民的幸福指數進行了實證分析。從反映居民幸福指數的指標看，我國沿海12省份間存在著十分明顯的差距。其中，長三角、珠三角和京津地區的居民享受了沿海地區最高的幸福指數。三大經濟圈是我國經濟最發達地區，其城市基礎設施和公共福祉環境相對較為完善，從而使這些地區的居民保持著國內的最高生活水準。其中，長三角的江浙，珠三角的廣東與京津兩市的居民幸福指數并無明顯差距。海南、廣西、福建等省份的居民基本生存環境較好，而人口密度適當，人均享有的公共資源較為充裕，這在很大程度上彌補了他們與三大經濟圈居民之間的幸福指數差距。

目前包括中央政府在內的各級政府，都把縮小居民收入差距作為公共政策的首要目標，但是這種縮小地區差距的目標，不能僅僅局限在經濟收入差距方面，而應放在能夠真實反映居民生活水準的基本生存環境和公共福祉環境方面。

目前，我國很多城市的發展并沒有能夠全力為民眾謀求更多的福祉，只是給私人資本提供越來越大的利潤空間。造成這種局面的原因是多方面的，其主要原因在于政府對公共投資管理的缺位，即公共投資不是致力于提高居民幸福指數，而是跟著某些政府官員走，而一些官員又跟著資本走，結果導致公共利益不斷被私人資本侵蝕。如果能從預算制度上嚴格規定公共投資應該負擔的各種福祉支出，確保各項居民福祉性投資的投入到位，那么公共服務體系建設將變得更為完善，民眾的幸福指數也將進一步提高。

1.張進，馬月婷.主觀幸福感概念、測量及其與工作效能變量的關系[J].中國軟科學，2007（5）

2.Cummins，R.A.Obiective and Subjective Quality of Life[J].Social Indicators Research，2000（52）

3.邢占軍，劉相.城市幸福感—來自六個省會城市的幸福指數報告[M].社會科學文獻出版社，2008

4.鄭方輝.幸福指數及其評價指標體系構建[J].學術研究，2011（6）

5.謝煥格.把幸福指數納入干部考核[J].紅旗文稿，2011（8）

6.何正欣.國民幸福指數與政府施政目標[J].湖北行政學院學報，2011（6）

7.李楨業.城市居民幸福指數的省際差異—沿海地區12省（區、市）城市居民統計數據的實證分析[J].社會科學研究，2008（3）