江蘇法治文化建設的實踐經驗與推進對策

江雪松

(淮陰師范學院法學院，江蘇淮安223300)

2012年3月，江蘇提出著力構建全國法治建設先導區，進一步創造公平正義、規范有序的法治環境。法治文化，為法治建設提供內生動力，是營造法治環境的標桿。江蘇法治文化建設在法治建設先導區建構中應該發揮極重要的作用，依法治國、依法治省基本方略的貫徹實施，須臾離不開法治文化的滋養和塑造。

一、江蘇法治文化建設的實踐

理論來源于實踐，文化是社會實踐的積淀。在此意義上，江蘇法治文化建設是對長期以來法治江蘇建設實踐的總結提煉。《法治江蘇建設綱要》明確“要在2020年基本實現全省政治生活、經濟生活、文化和社會生活的法治化，人民管理國家、社會事務和經濟文化事業的全面實現和保障，公共權力的配置和行使得到有效規范和約束”［1］。經過多年實踐，江蘇探索出不少有價值的實踐經驗，逐漸凝練出江蘇特色的立法文化、執法文化、司法文化，法治建設在全國赫然前居，法治建設先導區的范圍與影響不斷擴大，“樣板效應”明顯呈現。

(一)科學、融洽、精當的地方立法文化。

法治江蘇對地方立法的要求，最根本的原則是法治化、民主化、科學化，從而在法律制度上保證區域發展重大決策的落實。江蘇立法活動從實現“兩個率先”的實際需要出發，注重促進經濟社會協調發展，生態和諧發展，充分體現科學發展的要求。不斷加大立法工作的社會參與度，力求使制定的地方性法規、規章充分反映民眾意愿，盡量融洽、精當。在方式上注意將攸關民生的法規條例草案向社會公布，公開征求意見，國內率先舉行立法聽證會，讓各行各業的不同意見充分表達;聘請立法專家，完善立法咨詢制度;通過人大、政府網站和省級媒體，向社會公開征集立法項目。在方法上改進立法調研工作，注意聽取人大代表和基層群眾意見，制定了諸多關涉環境資源保護、市場秩序維護和完善、節約能源與發展新材料、促進科技進步和創新、發展和建設規劃、產品質量安全、勞動者權益保護、“三農”問題和農民利益保護、被征收拆遷人利益保護、弱勢群體保護、教育醫療社會保障、信用和征信管理、社會治安綜合治理和社會管理等方面的地方性法規，體現出科學、融洽、精當的地方立法文化特色，為江蘇經濟社會發展提供了優良的法律保障，不斷營造著良好的法治環境。

(二)公開、服務、責任的依法行政文化。

江蘇省委省政府高度重視依法行政，在《法治江蘇建設綱要》、《省政府關于貫徹落實國務院〈全面推進依法行政實施綱要〉的意見》等文件中，提出“進一步強化政府法制建設，嚴格行政執法，規范執法程序，強化執法監督，大力推進政府工作法治化”，認真落實《政府信息公開條例》、《江蘇省政府信息公開暫行辦法》，對政府應當主動向社會公開和人民群眾申請公開的信息，依照法定程序和時限及時以適當方式予以公開。行政部門充分利用電子政務等現代化信息手段，實行資源、信息共享，有效加強溝通，減少行政成本。以評議考核與責任追究為重點，加強行政執法責任制配套制度建設。把依法行政工作情況作為政府目標管理綜合考核和公務員考核的重要內容。2011年，省政府選擇10個部門進行預算公開工作試點，對于涉及教育、醫療衛生、社會保障和就業、“三農”、保障性住房等重大民生項目預算安排情況一并進行公開。2012年，除涉密部門外，省級一級部門預算單位全部推行預算公開工作［2］。同時，扎實推進基層政務公開，主動公開土地管理制度改革、集體林權制度改革和農村綜合改革措施，公開農業和農村事業投入、集體資產資源處置以及征地補償、涉農補貼、扶貧救災資金管理使用情況。社會管理注重發揮群眾參與的基礎性作用，擴大基層民主，拓寬群眾參與渠道，為群眾參與社會管理創造條件。

“服務群眾、造福人民”是江蘇依法行政工作的出發點和落腳點，從江蘇民眾最關注和江蘇當前工作最需要解決的問題入手，督促各級行政機關做到依法決策、依法管理、依法辦事，公民、法人和其他組織的合法權益得到有效保障，切實關注民生。各級政府正在注重從法律的視角，用更廣的思路、更多的精力、更大的力度，抓好事關經濟建設和人民生活的重大工程，千方百計增加城鄉居民收入，改善創業環境，擴大就業渠道，實施再就業工程，完善社會保障體系，提高社會保障水平。江蘇省委、省政府于2011年出臺《關于大力推進民生幸福工程的意見》，這是領先全國的首個省級民生建設文件。文件提出“一個計劃”——居民收入倍增計劃，“六大體系”——完善終身教育體系、就業服務體系、社會保障體系、基本醫療衛生體系、住房保障體系和社會養老服務體系。該《意見》系統而全面，切實體現了為人民服務的執政理念。

同時，通過“網絡問政”、“陽光紀檢”等方式，不斷推行行政執法責任制，出臺了行政執法監督辦法、行政處罰監督辦法、行政許可監督暫行規定、行政許可過錯責任追究暫行規定等規章，建立規范性文件合法性審查、行政執法權限爭議確認、行政執法職能分離、行政執法社會評議、行政違法行為督查等行之有效的監督責任體系，確保包括弱勢群體在內的人民群眾實實在在地感受到依法行政的成效，為富民強省、“兩個率先”創造穩定的社會環境、良好的治安環境和規范的法治環境。

(三)公正、廉潔、能動的司法調審文化。

《法治江蘇建設綱要》提出，要促進公正、廉潔、能動司法，維護司法權威，為改革發展創造長期和諧穩定的社會環境和公正高效的法治環境。江蘇重點探索并形成了以下卓有成效的做法。

一是明確公正司法、一心為民，著力解決人民群眾反映強烈的司法不公正、不公平、不規范、不作為等突出問題。近年來江蘇省高級人民法院分別就民事審判、知識產權審判、勞動爭議審判發布藍皮書，并就民生糾紛、勞動爭議、環境保護糾紛等公布典型案例，引導社會民眾增強法治意識。

二是以職業道德建設為抓手，不斷提高司法能力，重點提高司法機關服務發展能力、打擊犯罪能力、化解矛盾糾紛能力、維護社會公平正義能力，案件的辦理質量和效率明顯提高。深化“廉潔司法示范庭”創建活動，開發法官廉潔檔案軟件，完善司法巡查、審務督查、廉政風險節點防控、法官任職回避等制度。在中國社科院發布的2011年度《法治藍皮書》中，江蘇高院司法透明度位居全國高級法院前列，無錫、徐州中院位居全國中級法院前列。長期重視法院文化建設與法官自身教育相結合，深入開展向陳燕萍同志學習活動，充分結合司法工作的特殊規律和鄉土文化的司法實際，總結推廣“陳燕萍工作法”。

三是規范司法行為，加強調解對接機制。全省法院、法庭共與2 025個鄉鎮、街道、社區、村居以及843個公安派出所、754個司法所、249個交警隊建立了矛盾糾紛預警、排查、化解的聯動機制。健全便民訴訟機制，加強“門診式”訴訟服務中心建設，加大巡回審判力度，2012年全省人民法庭巡回審結案件131 720件，巡回審判率達56.27%。加大司法救助力度，共對16 336件案件緩減免交訴訟費4 760.13萬元［3］。2012年，江蘇各級檢察院促成輕微刑事案件和解2 533件;民事行政申訴案件中促成當事人息訴、達成和解協議6 555件，占受案總數的81.9%。開通12309檢察民生服務熱線，24小時受理群眾反映的涉法涉訴問題。發出檢察建議1 081件，通過設立鄉鎮檢察室、檢察工作站、開展巡回檢察等方式，強化對基層執法司法活動的法律監督，及時化解農村鄉鎮、城市街道社區管理中的涉法涉訴問題，促進基層和諧穩定。落實特困刑事被害人救助制度，共向1 488名特困刑事被害人發放救助金590余萬元，體現了司法人文關懷［4］。

通過公正、廉潔、能動的司法調審，達到司法為民、司法便民的目的與效果，推進司法審判資源的社會共享，彰顯司法的引導、規范、教育功能，促進社會治理的健全完善。

二、江蘇法治文化建設的經驗與啟示

(一)深入宣傳法制，文化弘揚法治。

社會管理創新理念下加強法治建設需要著力解決的首要問題，是深入開展法制宣傳教育，傳播法治理念、弘揚法治精神。省政法綜治部門于2011年制定《社會管理創新工程實施方案》，把社會管理創新放到“兩個率先”的總體布局中謀劃，力爭建成富有江蘇特色的法制建設先導區。經中央領導批示，《方案》由中央政法委和綜治委向全國轉發。《方案》特別提出，要加強與人民群眾生產生活密切相關的法律法規宣傳，使“知法守法、依法辦事”成為每一位公民的行為準則。省委、省政府同期出臺《關于加強社會主義法治文化建設的意見》，要求強化社會主義法治文化理論研究，把握社會主義法治文化建設的規律，加強社會主義法治文化陣地建設，全面培育“事事有法可依、人人知法守法、各方依法辦事”的良好社會風尚。

江蘇在法制宣傳教育方面的做法和經驗主要有:第一，注重分類指導、因人施教，不斷激發領導干部、公務員學法用法的內動力，不斷增強青少年學法用法的感染力，不斷提升市場經營管理人員學法用法的內聚力，不斷強化農民和流動人口學法用法的吸引力。第二，注重創新載體，強化實效，著力加強法制宣傳陣地建設，著力豐富法制宣傳資源，著力優化法制宣傳載體，著力創新法制宣傳形式。目前江蘇已有89個縣、4 389個鎮村法治文化主題場館、公園、長廊、街區，建成并投入使用［5］。揚州市創建法治文化名城，于2012年建成全國第一座大型“法治文化體驗館”。第三，建立健全制度機制，強化目標責任機制，強化整體聯動機制，強化考核評估機制，強化經費保障機制，強化人才激勵機制。

江蘇法治文化建設還體現在通過文化的形式表現法治、宣揚法治、倡導法治。多管齊下，著力于把法治文化建設作為“文化江蘇”建設的有機組成部分深入推進。一是加大經費支持與條件保障。在各級宣傳文化專項資金中撥付專款，重點支持優秀法治文化作品的研創，鼓勵、引導發動創作團體、文化單位開發推廣優秀法治影視戲曲作品。建立“江陰市法治文化研發推廣中心”等數十個創作基地。二是結合區域特色文化建設。挖掘整理具有濃郁地方特色的法治名人故事、法史典故、法言警句等法治文化資源，生動地展示于各類公共文化場所。三是專題活動引導，強力推動法治文化成果產出。“法治文化建設年”、“法治文化建設推進年”先后展開，《江蘇法治文化叢書》等著作編輯出版，創作法制故事二千余篇，法治戲曲作品四千余部，法治電視短劇、法治動漫作品、法治美術作品等紛呈不斷，《小強進城》普法撲克、《寧寧學法》書簽等深化了法治文化作品的教育性與導向性［6］。四是創新載體，拓展法治文化傳播途徑。2008年，江蘇多部門聯合出臺《關于進一步加強新聞媒體公益法制宣傳的意見》，積極引導和協調新聞單位做好公益法制宣傳作品的制作、發布工作，檢查落實相關作品的刊播，強化媒體參與江蘇法治文化建設的動力。開設《法治集結號》、《法治現場》等電視廣播報刊法制專題(專欄)，廣泛運用樓宇廣告、戶外電子顯示屏和公交、地鐵內設TV等新型廣告傳媒進行法制宣傳，形成了“輿論廣覆蓋、媒體大聯動”的法治文化傳播良好格局，取得很好的社會反響。

經由長期努力，江蘇法治文化建設的運行體系趨于完善、法治文化成果精彩紛呈、法治文化陣地不斷擴大，通過文化弘揚法治的良性機制已然形成，得到了群眾的充分肯定和高度認可。

(二)文化融入司法，民俗化解糾紛。

江蘇有著幾千年的文化和歷史積淀，江蘇人民在長期生活和勞作中形成的民俗習慣源遠流長。江蘇的民主法制建設一直重視這些具有隱性約束力的規范，對于穩定社會秩序、緩解人民內部矛盾、構建和諧社會有內生功效。在實踐中，立法、行政、司法機關都很注重善良民俗習慣，特別是江蘇各級司法機關善于運用民俗習慣處理糾紛，有助于營造和諧的社會環境。姜堰市人民法院先試先行，于2007年制定《關于民事審判運用善良風俗的若干意見》，并先后制定了7個分別關于婚約返還彩禮、贍養、分割家庭共有財產、商事、執行、保密的指導意見，編印成小手冊，贈送給全市400多個基層調解組織，先后舉行了數場培訓班，結合典型案例進行宣講輔導。經過幾年探索實踐，民俗習慣司法運用在姜堰法院轄區內產生了積極的司法、社會和文化效果，提高了司法公信權威的效果，促進社會和諧的社會效果，傳承優秀法律文化的良好效果。這些做法在社會上引起了很大反響，《人民法院報》等多家媒體對其進行了報道，向全國推介。在總結基層實踐經驗的基礎上，2009年，江蘇省高級人民法院出臺了《關于在審判工作中運用善良民俗習慣有效化解社會矛盾糾紛的指導意見》，用于指導全省各級法院的司法審判工作，更好地實現定紛止爭、案結事了的司法目的，實現了審判的法律效果和社會效果的統一。

江蘇民俗習慣的適用具有以下特點:第一，適用領域主要集中于婚姻家庭、繼承、贍養、相鄰關系等傳統民事領域;第二，適用環節集中在調解環節，司法調解是善良風俗司法適用的主渠道;第三，呈現出地域性特征，受地區經濟社會發展的制約性較大［7］。基于省內區域人文環境的不同，蘇南、蘇中、蘇北三地法院法官運用民俗習慣的側重點有所不同，具體方法不一，但還是形成基本共識:一是，爭議事項的裁判，法律和政策有明文規定的，必須適用法律和政策，沒有明文規定時，才可在法律許可的自由裁量范圍內適用民俗習慣，明確了民俗習慣在司法運用中的補充性地位;二是，參照適用民俗習慣時，注意區分良俗和惡俗，作為裁判參照的民俗必須是善良風俗，具有正當性、合理性，符合社會正義價值取向;三是，法官在裁判文書中須對適用善良風俗的必要性作充分說明，做到理明情晰，消除當事人及社會疑惑。

三、繼續推進江蘇法治文化建設的對策和建議

(一)進一步明確江蘇法治文化建設的目標和走向。

中共十八大報告明確要求“深入開展法制宣傳教育，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”，強調“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法，徇私枉法”，報告全文對法治精神、法治觀念、法治理念、法治意識、法治思維和法治文化等概念范疇均有提及，也對領導干部學法用法尚法守法提出了文化層面的更高要求。法治文化是社會主義先進文化的重要組成部分，也是法治建設的靈魂。把貫徹依法治省基本方略與發展社會主義先進文化結合起來，把繁榮法治文化與深化法治實踐結合起來，是法治江蘇正確的目標和走向。江蘇堅持走傳承與創新并舉、培育與推廣并重、引領與實踐并行的法治文化建設之路，探索出一條文化與法治繁榮發展的可行性路徑，為其他地區的法制建設與文化建設提供可借鑒的現實范例。

(二)進一步挖掘培育區域法治文化資源。

“一個民族或社會群體的法律文化傳統，具有整合或凝聚該民族或社會群體的功能。”［8］前文曾述及常州法學名家傳記的編輯出版、姜堰法院系統靈活借鑒利用當地民俗習慣判案，這些發掘本土區域法治文化資源的做法，值得全省各地學習和推廣。

當然，注重文化傳統并不等于完全接受傳統。應該將自身文化傳統與外來文化進行有效整合，否則，自身文化傳統，也會固步自封，難以創新發展。例如，南方某市曾頒布《關于獎勵市民拍攝交通違章的通告》，其出發點是想將“公眾參與”這一行政民主化的世界潮流與黨的群眾路線傳統相結合，以解決警力不足的問題。公安機關號召并以物質獎勵的方式鼓勵市民拍攝交通違章照片來參與、協助交通管理，但很快遭到民眾執法權限、公民隱私權等質疑，引發了一系列連鎖反應，最終被叫停，落下“朝令夕改”的負面評價。這一未從文化深層完善的制度設計所帶來的教訓，需要在法治江蘇建設的進程中警覺。“法律不只是世俗政策的工具，它也是終極目的和生活意義的一部分。”［9］如果缺乏對法律中文化要素的充分注意，我們就消除了它施行正義的能力，甚至可能奪去了它生存的能力。

(三)進一步增強江蘇各級領導干部的法治理念。

深入推進“兩個率先”，著力建構法治建設先導區，當務之急是貫徹落實中共十八大精神，端正廣大干部的思想認識，切實增強法治理念，提高各級領導干部科學執政、民主執政、依法執政水平。建立全省各級領導干部法律知識任職資格制度，保證領導干部帶頭學法遵法守法、依法決策、依法執政，這對樹立法律的權威和法治的公信力，具有至關重要的引領示范作用，對社會大眾具有最直接、最深刻的影響力。

應高度重視立法、執法、司法等法治實踐對江蘇法治文化培育的基礎性作用。從立法層面看，領導干部的決策體現著執政黨的意志與人民利益的統一，而地方性法規的制定首先經由領導干部的民主決策。從執法層面看，政府運用行政許可、審批、登記、備案、行政處罰和行政監督等行政管理措施對經濟社會生活進行管理，其工作涉及人民群眾生活的方方面面，關乎人民群眾的切身利益。江蘇《省政府關于加快推進法治政府建設的意見》(蘇政發［2011］31號)要求制訂領導干部依法行政知識培訓計劃，建立法律知識學習培訓長效機制。從司法和法律監督層面看，法律精神的外化不僅僅依賴于文字，更重要的是依靠制度和裁判予以詮釋和說明。正如培根所說:“一次不公正的判決比多次不公正的舉動禍害尤烈，因為后者不過是弄臟了水流，前者卻破壞了水源。”［10］公正司法，完善法律監督機制，堅守社會公平正義底線，司法干部獨立、公正、廉潔、高效司法，直接關乎社會對法治的信仰與認同。所以江蘇各級領導干部的法治理念，關系到全體公民和全社會對法治文化的認同，是法治江蘇建設成敗的關鍵所在。

(四)進一步構建法治江蘇建設社會文化教育體系。

充分發揮江蘇的人文優勢，整合社會各界力量，認真貫徹實施《江蘇省法制宣傳教育條例》，根據不同對象創新法制教育的手段和途徑，增強法制教育的針對性和有效性。實現法制宣傳教育的制度化、規范化，切實重視大眾化途徑，擴大法制宣傳教育的覆蓋面和影響力，在深度和廣度上不斷拓展各種新型有效的普法形式，強化實效。引導年輕一代積極學法用法，開展豐富多彩、生動活潑的法治實踐活動，增強法治意識，養成守法習慣，努力培養既有較高法律素養又有良好道德情操、充滿活力和法治信仰的新江蘇人。

加強江蘇省法學會及各研究會的團體學術力量，撰寫《江蘇法治史》，引導法學界、文化界、教育界以及社會各界積極投身江蘇法治文化建設與研究，增強法治文化的影響力、滲透力，培育法治理念，弘揚法治精神;組織文學藝術、新聞傳媒、教學科研等社會力量共同構建法治江蘇的社會文化教育體系，努力把法治文化建設滲透和融入到廉政、企業、城鎮、社區、農村、校園、旅游等各種文化建設中去，使江蘇民眾廣泛而持久地受到法制教育與法治熏陶。

［1］ 中共江蘇省委關于印發法治江蘇建設綱要的通知(蘇發［2004］12 號)［EB/OL］.(2004-07-14).http://law.lawtime.cn/d369103374197_1_p1.html.

［2］ 關于做好省級部門預算公開工作的通知(蘇政辦發［2011］52 號)［EB/OL］.(2011-04-28).http://www.jiangsu.gov.cn/tmzf/zfgb/2011/10/szfbgtwj/201106/t20110627_609128.html.

［3］ 江蘇省高級人民法院工作報告——2013年1月21日在江蘇省第十二屆人民代表大會第一次會議上［EB/OL］.(2013-01-29).http://www.jsfy.gov.cn/fygzbg/2013/01/29100001331.html.

［4］ 江蘇省人民檢察院工作報告——2013年1月21日在江蘇省第十二屆人民代表大會第一次會議上［EB/OL］.2013-03-07.http://218.94.117.253/gzbg/707406.shtml.

［5］ 李長山.2011年江蘇法制宣傳教育狀況［M］//李力，龔廷泰.江蘇法治發展報告(2012).北京:社會科學文獻出版社，2012:267.

［6］ 李長山.江蘇法治文化建設實踐與思考［M］//江蘇省依法治省領導小組辦公室.2012年法治江蘇建設高層論壇獲獎論文集.南京:河海大學出版社，2012:180.

［7］ 眭鴻明，等.江蘇民俗習慣司法運用的調研報告［M］//李力，龔廷泰.江蘇法治發展報告(2012).北京:社會科學文獻出版社，2012:364-392.

［8］ 黃文藝.當代中國法律發展研究［M］.長春:吉林大學出版社，2000:118.

［9］ ［美］伯爾曼.法律與宗教［M］.梁治平，譯.北京:中國政法大學出版社，2003:18.

［10］ ［英］培根.培根論說文集［M］.水天同，譯.北京:商務印書館，1983:193.