張謇督辦江蘇運(yùn)河工程局的理財(cái)措施

張 捷

(淮陰師范學(xué)院，江蘇淮安223001)

作為清末民初著名的實(shí)業(yè)家，張謇認(rèn)為社會混亂根源于實(shí)業(yè)不振，實(shí)業(yè)不振又與水利不暢有很大關(guān)系，所以他尤其注重水利興修，積累了豐富的治水經(jīng)驗(yàn)。民國初年，由于長江以北的運(yùn)、淮、沂、沭各水不斷泛濫成災(zāi)，為了保證農(nóng)業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定國家的財(cái)政收入，北京政府順應(yīng)蘇北士紳的要求，任命張謇為蘇北運(yùn)河督辦，專門負(fù)責(zé)運(yùn)河治理。1920年4月1日督辦局正式在江都開局辦事，定名為督辦江蘇運(yùn)河工程局。工程局計(jì)劃三年內(nèi)完成任務(wù)，后來因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足等原因延期三年，張謇也因此提出辭職，后來續(xù)任至1925年初。在任職之初，張謇認(rèn)識到辛亥以來中央財(cái)政支絀情況，要求江蘇政府動員淮、海、徐、揚(yáng)四屬人民力量，積極借鑒南通自治經(jīng)驗(yàn)，“籌款之法，用諸地方者，仍取諸地方”［1］。本文試從治運(yùn)角度，分析張謇在督辦江蘇運(yùn)河工程局期間，為緩解財(cái)政困難所采取的一系列獨(dú)特、靈活的理財(cái)措施。

一、編制總體預(yù)算及每一屆經(jīng)費(fèi)預(yù)算

預(yù)算即國家、團(tuán)體、企事業(yè)單位對未來某段時期內(nèi)的收入和支出的預(yù)先計(jì)劃，編訂預(yù)算有助于實(shí)現(xiàn)收支平衡，增強(qiáng)國家、企業(yè)的計(jì)劃性［2］，“主管者既預(yù)有成算，執(zhí)行者亦有所憑依”［3］。張謇不但倡議仿行預(yù)算，還將預(yù)算方法用于實(shí)踐。為了治理運(yùn)河，他親自實(shí)地考察，寫出系列報告和計(jì)劃書，在報告和計(jì)劃書中，編制了詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

督辦江蘇運(yùn)河工程局是在改組舊局的基礎(chǔ)上建立的，早在1914年8月籌浚江北運(yùn)河工程局(又稱“舊局”)就在江都成立，籌辦之初主要從事測量、修置、挖泥、機(jī)船等事務(wù)，還創(chuàng)設(shè)了河海工程測繪養(yǎng)成所。后來由于籌款困難、技術(shù)不足等原因，舊局宣布停辦，1920年3月并入運(yùn)河督辦署，4月督辦江蘇運(yùn)河工程局正式成立。在新局開幕的第一天張謇公布了《江北運(yùn)河分年施工計(jì)劃書》，其中《經(jīng)費(fèi)》一章中指出修舊、改建、人工及機(jī)械費(fèi)等約二百七十三萬元，管理費(fèi)約二十七萬元，合計(jì)三百萬元，工程原計(jì)劃三年完成(分別為一百萬、九十二萬、八十一萬元)，除了這個總體預(yù)算之外，張謇還為每一屆工程計(jì)劃都制訂了預(yù)算。

1920年12月張謇公布了運(yùn)河局第一屆計(jì)劃議案，并提交評議會討論通過。在《工款》一章中，明確規(guī)定第一年計(jì)劃用款總數(shù)為一百萬元，主要包括土方、壩閘、調(diào)查測量和管理等費(fèi)用，如果減去開辦半年來工程(機(jī)船在內(nèi))測量費(fèi)六萬五千元，總數(shù)為九十三萬五千元。但是截至11月，督辦局的財(cái)政收入非常有限，主要包括舊局余款二十五萬八千二百元、4月至11月畝捐收入十五萬余元，兩項(xiàng)合計(jì)四十萬元，其中抵消預(yù)算部分六萬五千元，運(yùn)河局實(shí)際收入僅三十六萬元，而里運(yùn)河高界一段土方費(fèi)以及東西兩岸閘洞費(fèi)就需要二十九萬二千元。［4］

從督辦局開辦直到1921年11月，畝捐、附稅等收入七十五萬元，支出五十一萬八千余元，剩余二十三萬元，用于修建壩閘及中運(yùn)河的土工都不夠。如果將未建工程列入第二年施工計(jì)劃，再加上其他待辦工程，按理說1922年治運(yùn)預(yù)算應(yīng)該定為九十二萬元。但是考慮到原計(jì)劃畝捐年收入五十萬元，而實(shí)際上從1920年4月至1921年3月，雖風(fēng)調(diào)雨順，但是畝捐收入只有三十二萬余元;貨厘以二成計(jì)算應(yīng)得十八萬元，合計(jì)不過五十萬元。若“以半數(shù)之收入仍造全數(shù)之預(yù)算，未免虛構(gòu)而遠(yuǎn)于事情”［5］。所以，1921年12月張謇公布了督辦局第二屆計(jì)劃方案，規(guī)定用款總數(shù)為五十萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《分年施工計(jì)劃書》中的預(yù)算。

由于1921年秋發(fā)生了嚴(yán)重水災(zāi)，預(yù)算五十萬元自然以修防為重心。由于當(dāng)時水位極高、流量過猛過急，致使車南新三壩壩脊石工、壩下石槽嚴(yán)重毀損，本著“先其所急，擇要舉辦”修防原則，以及不影響來年運(yùn)河各壩的正常使用，車南新三壩必須要及時修建，而此項(xiàng)溢出經(jīng)費(fèi)少說也需要二十萬元［6］。于是，張謇又及時將第二年預(yù)算調(diào)整為七十萬元。

按照最初商定，修防等經(jīng)費(fèi)主要來源于省財(cái)政撥款，但在1922年4月直奉戰(zhàn)爭爆發(fā)后，這一項(xiàng)財(cái)政撥款也出了問題，所以督辦局只能挪用畝捐來抵支。其實(shí)，因?yàn)樾臁⒑８骺h欠款較多，這時候畝捐收入至多二十五萬元;貨厘原定按二成提取，不過在1921年水災(zāi)之后，省政府直接分撥一成用于賑災(zāi)，1922年雖然繼續(xù)按二成收取，但包括雜捐等在內(nèi)也只有二十五萬元，兩項(xiàng)合計(jì)為五十萬元，因此在1922年底工程局第三屆計(jì)劃議案中，張謇便將工程預(yù)算定為五十萬元。

張謇說過“功業(yè)之遲速以經(jīng)費(fèi)為轉(zhuǎn)移”［7］，由于經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，督辦局難以在1923年內(nèi)完成治運(yùn)任務(wù)，只好申請?jiān)傺悠凇Ｓ捎谑≌疁p少財(cái)政撥款，加上前一年應(yīng)辦未辦的工程納入了施工計(jì)劃，因此這一年實(shí)際開工興辦的工程并不多。再者，畝捐、貨厘實(shí)際收入也少于預(yù)期，其中畝捐二十三萬元、貨厘十六萬元、雜捐等二萬元，所以在第四屆計(jì)劃議案中規(guī)定1924年施工預(yù)算為四十一萬元。

1924年春夏的各項(xiàng)工程正在按計(jì)劃進(jìn)行中，后來由于南北戰(zhàn)爭此起彼伏，治運(yùn)工程只好暫時中止。其實(shí)，這一年各縣畝捐上交數(shù)量也有限，貨厘又在1924年9月起劃撥一成用于賑濟(jì)，另一成貨厘也未全部到賬，因此督辦局實(shí)際治運(yùn)收入只有預(yù)算的一半多一些。正是基于這一點(diǎn)，同年底公布的第五屆計(jì)劃議案(評議會因故未能召開，此議案屬草案)中，施工預(yù)算進(jìn)一步減少為三十四萬元。

在張謇之后，督辦局治運(yùn)經(jīng)費(fèi)日益緊張，其形勢更加不可逆轉(zhuǎn)。比如1926年3月第五、六合屆治運(yùn)計(jì)劃評議會召開，確定第六屆經(jīng)費(fèi)預(yù)算為二十五萬元［8］;1927年3月督辦局又公布第七屆施工計(jì)劃案，治運(yùn)預(yù)算更減少到二十三萬元［9］。

二、籌集畝捐與貨厘等大宗工程經(jīng)費(fèi)

俗話說“巧婦難為無米之炊”，張謇認(rèn)為治運(yùn)計(jì)劃能否順利開展主要取決于經(jīng)費(fèi)，而經(jīng)費(fèi)主體自然非畝捐與貨厘莫屬。畝捐，或稱附加稅［10］，指在抽收原有田賦外另行苛剝農(nóng)民的田畝捐;貨厘又稱厘捐，指在國內(nèi)水陸交通要道設(shè)立關(guān)卡，對通過的貨物征收的一種捐稅。

早在新局與舊局交接之時，就涉及淮揚(yáng)徐海四屬平剖面測量事務(wù)。工程測量確實(shí)是江北二十五縣最重要的計(jì)劃之一，測量的水道工程又處于運(yùn)河流域，而且測量經(jīng)費(fèi)來自淮揚(yáng)徐海四屬的畝捐。為了避免畝捐等收入的流失，經(jīng)過張謇等人的極力爭取，督辦江蘇運(yùn)河工程局取得了測量事務(wù)的辦理權(quán)。

測量經(jīng)費(fèi)原訂每年五萬元，從淮揚(yáng)徐海四屬畝捐中提取百分之八(以全年畝捐四十萬元計(jì))，所得經(jīng)費(fèi)僅三萬元。而在此之前，舊局議定向淮揚(yáng)各縣食岸鹽商征收附加稅，每斤鹽加收一文，每年可得兩萬元。但食岸鹽商拒絕交款，經(jīng)過反復(fù)磋商，才勉強(qiáng)同意每年自認(rèn)捐助一萬元，期限三年。張謇認(rèn)為食岸鹽商分年捐助之款并非取之于地方經(jīng)費(fèi)，其性質(zhì)仍屬于國家財(cái)政范疇，所以應(yīng)當(dāng)歸入運(yùn)河局測量費(fèi)。再者，原先淮南運(yùn)商也認(rèn)捐一部分經(jīng)費(fèi)，總額六萬元，分六年攤繳(已分繳兩年)，每年捐助一萬元，這是舊局核收歸入浚河的經(jīng)費(fèi)，張謇認(rèn)為這一萬元也應(yīng)撥入平剖測量經(jīng)費(fèi)，如此，測量費(fèi)在理論上實(shí)現(xiàn)了收支平衡。

1921年秋水災(zāi)發(fā)生時，“江、淮、沂、泗，同時并漲”，數(shù)百里運(yùn)堤以及閘壩、涵洞被洪水沖激之處不一而足。據(jù)史料記載，水災(zāi)之后畝捐與貨厘數(shù)目減少了，比如1921年十月、十一月畝捐分別為4 742.09元、5 209.92元，減少近二成以上;同年十月至十二月貨厘分別為6 433.84元、8 168.2元、8 987.13元［11］，平均減少一成以上。而且1922年直奉戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，督辦局的財(cái)政收入再度受到了影響。

為此張謇一方面派人奔赴各地提取畝捐，一方面就治運(yùn)經(jīng)費(fèi)與省政府溝通。同時積極尋求其他商人階層的援助。張謇認(rèn)為既然與運(yùn)河有直接、間接關(guān)系的農(nóng)民與商人分別承擔(dān)了二分畝捐、二成貨厘，那么寧、鎮(zhèn)、揚(yáng)、淮各小輪商人階層，他們常年奔波于運(yùn)河之上，實(shí)實(shí)在在嘗到了治運(yùn)的甜頭，理當(dāng)效仿農(nóng)、商，承擔(dān)起一部分治運(yùn)經(jīng)費(fèi)。為此，招商內(nèi)河輪船公司召開會議，同意每年認(rèn)捐三萬元，從1922年陽歷5月1日起按月分繳。

1923年淮安等九縣官紳在揚(yáng)州召集會議，這九縣分別是東臺、淮安、鹽城、阜寧、高郵、寶應(yīng)、興化、江都、泰縣等，他們議定從1923年上忙起，在原征治運(yùn)的二分畝捐之外，再加征每畝二分，專門用于九縣的水利治理。至于畝捐加征截止于何時，要等上下游修治計(jì)劃及預(yù)算制定了以后再說。為了讓九縣人民放心，更為了讓加征的二分畝捐真正發(fā)揮效用，張謇特地規(guī)定了費(fèi)用保管與使用原則。

張謇認(rèn)為這筆款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由縣長會同地方紳士共同保管，通過國庫銀行或殷實(shí)典商等轉(zhuǎn)至督辦局，督辦局必須實(shí)行專款存儲。至于以前九縣中如高郵、寶應(yīng)、江都、淮安四縣所收的二分畝捐，可以暫緩解款，等到四縣的官紳商定了保管辦法再說。張謇還規(guī)定不論遇到任何情況，均不得擅自挪用這筆款項(xiàng)，即使遇到水利興修等事，也必須經(jīng)過省長批示與督辦局核準(zhǔn)，否則不能動用分文。［12］

到了1923年6月，由于沒有按期完成治運(yùn)的計(jì)劃，張謇提出了辭職請求。但是在決定留任之后，又繼續(xù)投入到治運(yùn)籌款的事務(wù)之中。當(dāng)年，畝捐被截留的情況有所增多;貨厘在前兩年被分去了一半，從1922年12月開始繼續(xù)按二成征收，實(shí)際上也很難收齊。再說鹽、捐等項(xiàng)原計(jì)劃捐三年，如今期限已到。張謇也曾經(jīng)說過，“他日鹽、捐兩項(xiàng)期滿時，當(dāng)由隨時勸諭該食、運(yùn)各商繼續(xù)籌助，期俟江北二十五縣平剖面測量竣事之日再行停止，免致中輟”［13］。經(jīng)過張謇等人努力，1924年5月督辦局第一次商界評議會召開，會議認(rèn)為通海、如皋各縣關(guān)于截留貨稅的要求不能成立，并同意治運(yùn)計(jì)劃再延期三年，繼續(xù)捐助二成治運(yùn)經(jīng)費(fèi)［14］。

三、推行增收節(jié)支等靈活的理財(cái)措施

為了減輕督辦局的財(cái)政壓力，張謇采用積極的辦法解決收支中存在的矛盾，要做到收支平衡，首先就要開源節(jié)流，增收節(jié)支［15］。他為此采取了一系列增收節(jié)支的措施。

強(qiáng)化資金管理，提高資金透明度。張謇認(rèn)為督辦局的財(cái)政來源于人民捐款，所以工程布置、各種款項(xiàng)收支等“無事不可以告人”，必須及時對外公布，以增加經(jīng)費(fèi)使用的透明度。為此張謇在各屆計(jì)劃議案中均有收支情況的記載，另外還通過《督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊》，按時刊登每月收支明細(xì)，特別是從1920年10月起由文字羅列改為表格列舉，看起來更加清晰、直觀、明了。

控制和壓縮非生產(chǎn)性費(fèi)用，節(jié)約財(cái)政開支。在治運(yùn)預(yù)算中，管理人員薪金是按中央標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的，最高級每月三百六十元，最低級每月二百四十元。預(yù)算中原訂科長俸祿二百四十元，實(shí)際上只能支取一半。張謇等人也按中央標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但是也只支取五成，“但此五成存局，為補(bǔ)助各員之用”，張謇是希望在法定范圍內(nèi)，“兼收挹彼注茲之功”，即通過減少一部分費(fèi)用，彌補(bǔ)另一部分開支。

一般而言，督辦局每年年底召開一次評議會，討論與審議每一屆治運(yùn)計(jì)劃方案。其間，有些議員曾對二成貨稅提出過異議，主要是擔(dān)心工程局用人太多，任意虛構(gòu)開支。為了打消這方面顧慮，張謇規(guī)定“局員之外有各方面薦舉，而其才可用，暫難安插者”，一律任為委員，需要臨時委派前去提款及驗(yàn)工的委員，可以按規(guī)定發(fā)給旅費(fèi)，平常則不支付任何薪水。

為了追求測量的準(zhǔn)度、效度與信度，政府曾經(jīng)高薪聘請外國的技術(shù)人員。但是在督辦局接續(xù)辦理平剖面測量事務(wù)之后，張謇為了節(jié)約測量經(jīng)費(fèi)，決定從河海工程測繪養(yǎng)成所中挑選人才，張謇認(rèn)為這些學(xué)生經(jīng)過長期的專業(yè)學(xué)習(xí)，又比較熟悉淮揚(yáng)徐海各縣的情況，安排有經(jīng)驗(yàn)的測量人員稍加督促、指導(dǎo)即可。

1923年6月，在張謇的推動下，督辦江蘇運(yùn)河工程局成功地實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部的改組。比如為了適應(yīng)工程建設(shè)的需要，運(yùn)河局在淮陰縣(即清江浦，舊稱清河縣)暫設(shè)工程處。此外，督辦局裁去了工程科與稽核科，改設(shè)技術(shù)委員會，這樣一裁一設(shè)，足足節(jié)約了四萬元開支，如史料記載“經(jīng)費(fèi)除抵撥增加之技術(shù)部分，原在治運(yùn)經(jīng)費(fèi)內(nèi)年支之四萬元則完全省去”［16］。

此外，為了增加財(cái)政收入，張謇積極謀劃各種措施。比如為了彌補(bǔ)畝捐、貨厘收入的不足，1921年3月張謇提出裁兵二成，編入工程隊(duì)修建運(yùn)河［17］。第二年8月，張謇再次懇請調(diào)撥軍隊(duì)支援運(yùn)河工程，但是當(dāng)局認(rèn)為江北“土匪”充斥，以現(xiàn)有的軍隊(duì)都不能滿足布防的需要，所以要等地方匪患肅清之后再說。

1922年2月張謇建議實(shí)行以工代賑，即將江蘇省的賑災(zāi)款劃撥至工程局，用于修圩建壩之費(fèi)，以緩解工程局的財(cái)政壓力，但是中央借口說以工代賑弊端太多，不僅拒絕張謇的請求，還規(guī)定春賑款必須直接發(fā)放。但是半月后又轉(zhuǎn)告說江蘇省賑款已經(jīng)分撥下去，督辦署可以與江蘇放賑機(jī)關(guān)直接商洽辦理。

由于太湖水利工程經(jīng)費(fèi)短缺也很嚴(yán)重，很多工程不能按期修建，張謇便與王清穆等人共同向全國水利局申請，要求撥付德國賠款的余額，并指定各國退還的庚子賠款，充作治水經(jīng)費(fèi)。鑒于江浙地區(qū)財(cái)政地位重要，1922年9月，政府同意將德國賠款除扣去津浦、川漢兩路借款外，包括將來所解之?dāng)?shù)分撥給兩局。至于各國退還的庚子賠款，也以兩省水利工程經(jīng)費(fèi)與全國教育經(jīng)費(fèi)分成支配，“俾得將湖、運(yùn)各水根本施治，為國家增財(cái)賦收入之源”［18］。

綜上所述，張謇督辦工程局的過程是“以營南通者經(jīng)營蘇運(yùn)”［19］的實(shí)踐過程，也是蘇人自治在運(yùn)河工程上的有益嘗試。在此期間，張謇對土方、人工、閘壩經(jīng)費(fèi)以及“機(jī)械經(jīng)費(fèi)”作出令人信服的估算，不僅有助于增強(qiáng)工程的計(jì)劃性，也有利于平衡財(cái)政收支。由于經(jīng)費(fèi)的多少直接關(guān)系到工程的進(jìn)退，所以張謇不僅動員了包括農(nóng)民、商人在內(nèi)的各階層積極捐款，而且在籌款過程中善于抓住大宗經(jīng)費(fèi)問題和問題的主要方面，尤其重視畝捐與貨厘款項(xiàng)的籌撥、保管與積累。同時在現(xiàn)有財(cái)政規(guī)模基礎(chǔ)上，張謇靈活地推行了各種增收節(jié)支的措施，不僅增加了利潤空間，也有利于擴(kuò)大財(cái)政總量。

［1］ 開局紀(jì)載:督辦演說詞［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1920(1).

［2］ 趙豐田.晚清五十年經(jīng)濟(jì)思想史［M］.北京:哈佛燕京學(xué)社，1939:293-300.

［3］ 治運(yùn)計(jì)劃:江北運(yùn)河分年施工計(jì)劃書(開局時督辦宣布)［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1920(1).

［4］ 評議會紀(jì)載:督辦江蘇運(yùn)河工程局第一屆計(jì)劃議案［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1920(3).

［5］ 評議會紀(jì)載:督辦江蘇運(yùn)河工程局第二屆計(jì)劃議案［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1922(8).

［6］ 張謇，韓國鈞.電請江蘇省長轉(zhuǎn)飭財(cái)政廳長將認(rèn)定運(yùn)河善后工費(fèi)五十萬元如期撥解文［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1922(8).

［7］ 治運(yùn)計(jì)劃:江北運(yùn)河分年施工計(jì)劃書(開局時督辦宣布)［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1920(1).

［8］ 評議會紀(jì)載:督辦江蘇運(yùn)河工程局第五六合屆治運(yùn)計(jì)劃案［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1925(22-25).

［9］ 評議會紀(jì)載:督辦江蘇運(yùn)河工程局第七屆治運(yùn)計(jì)劃案［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1926(26-29).

［10］ 朱福烓.揚(yáng)州史述［M］.蘇州:蘇州大學(xué)出版社，2001:249.

［11］ 圖表:督辦江蘇運(yùn)河工程局民國十年冬季收款表［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1921(7).

［12］ 張謇，韓國鈞.文牘:咨請江蘇省長分飭東臺等九縣知事從本年上忙起加征二分畝捐專充施治運(yùn)河上下游水利工需文［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1923(12).

［13］ 齊耀琳，張謇，韓國鈞.文牘選載(附夏季收發(fā)文分類計(jì)數(shù)清單及來往文牘摘由要覽):(丙)屬于工程者:省長、督辦、會辦會呈大總統(tǒng)淮揚(yáng)徐海四屬平剖面測量歸入督辦江蘇運(yùn)河局繼續(xù)籌辦文［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1920(1).

［14］ 評議會紀(jì)載:督辦江蘇運(yùn)河工程局第一次商界評議會速記錄(續(xù)第十七期)［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1924(18).

［15］ 王慶成，郭復(fù)初.財(cái)務(wù)管理［M］.北京:高等教育出版社，2000:23.

［16］ 評議會紀(jì)載:督辦江蘇運(yùn)河工程局第四屆評議會速記錄［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1924(19).

［17］ 北京電［N］.申報，1921-03-27(6).

［18］ 德賠款擬充運(yùn)河、太湖治水費(fèi)［N］.申報，1922-09-29(10).

［19］ 開局紀(jì)載:黃伯雨先生(以霖)演說詞:今日為江北運(yùn)河工程局成立之第一日［J］.督辦江蘇運(yùn)河工程局季刊，1920(1).