公路罰款之痛為何久病難醫

林 純

(廣東商學院 華商學院工商管理系，廣東 增城 511300)

眾所周知，改革開放以后，我國的高速公路得到了快速的發展，特別是加入WTO以后，我國公路運輸網絡逐步完善，目前已完成的高速公路總里程位居世界第二位，為市場經濟的發展創造了良好的物流環境。與此同時，公路交通管理背后的問題日益涌現，花樣繁多，如亂設卡、亂收費、亂罰款等，給民眾、企業及社會經濟的發展都帶來了一定的負面影響。我國自上個世紀九十年代開始整頓公路亂罰款現象，但是這么多年過去了，盡管中央三令五申喝止，公路罰款亂象依然存在，整頓進程在眾多的阻力下停滯不前。近幾年，隨著媒體和公眾曝光，公路亂罰款的問題再一次被輿論推到了風口浪尖。

1 屢禁不止的公路罰款亂象

1.1 “執法經濟”是催生罰款亂象的根本原因

一方面，超載本來就是違法違規的，理應得到處罰，可如今卻成為路政和運管部門用來創收的主要手段。在某些地方，公路罰款直接與執法人員的業績、薪酬、福利掛鉤，甚至被固化成指定的任務，即使實行收支兩條線，但是上繳的部分罰款還是有辦法巧借各種名目返還。另一方面，地方路政人員冗雜，機構臃腫，財政經費不足使得“以罰代養”成為財政經費的重要來源。因此在超收獎勵、罰款分成的模式下，執法經濟在腐敗的土壤里長盛不衰。

1.2 政出多門與分頭罰款的現象普遍存在

幾乎所有上路行駛的司機都知道，道路違規罰款在我國各省沒有統一的標準，不僅如此，各個執法部門的處罰標準也不統一，執法腐敗給罰款亂象創造了有利條件，同時也給許多以運輸為生的司機和運輸公司帶來一定的經濟損失，嚴重影響了正常的經濟秩序。盡管根據《行政處罰法》第二十四條的規定：對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。也就是說一個違法行為只能罰款一次，但變換名目分頭罰款的現象還是普遍存在。以超載罰款為例，按照現有的相關規定，交警、城管、運管、收費站等四個部門都可以對超載車輛依法進行處罰，依據的法規不同，處罰的標準也不一樣，而且這個罰款尺度變化非常大，動輒幾百元錢，甚者上萬元。

1.3 運輸單位本身操作不規范

近十年，中國公路貨運整體規模逐年增長。加入WTO以后，中國放寬了對外資的準入門檻，大量第三方物流涌入中國，此時的貨運市場百花齊放，供大于求，市場價格競爭異常激烈。而從物流成本的角度來看，目前油價、人工費用上漲，對于眾多的中小型物流企業來說物流成本還是比較高的。在這種情況下，由于很多企業的正常盈利空間有限，為了拉攏客戶，降低成本，這些公司不得不鋌而走險超載運營以保證利潤。于是邊走邊罰便成為了中國貨運發展的一種畸形的常態。

1.4 缺乏有效監管，司機和運輸公司投訴無門

對于公路三亂問題的整治，從中央到地方各級政府一直從未放棄過，但是有令不行，有禁不止，政令不暢。有些地方的執法部門明目張膽、有恃無恐地操持罰款事業，執法犯法卻無人監管。而對于遭遇亂罰款的司機來說，投訴渠道缺失，投訴成本和投訴風險過高，也使得他們忍氣吞聲，逐漸地，亂罰款成為一種默認的潛規則。

2 公路罰款亂象危害叢生

2.1 增加企業的負擔，使物價上漲

據媒體初步估算，公路罰款大概占運輸成本的10%左右。無疑，罰款必然會增加企業的物流費用支出，而這些增加的成本最終會通過流通分攤到商品的價格上，轉嫁給消費者。對于物流企業而言，被罰款所制約的這部分成本會影響企業流動資金的運轉，制約企業物流效率和效益的提高；對于消費者來說，罰款推高了物價，在CPI指數總體上揚的今天，這必將制約消費者的購買力，讓老百姓的生活雪上加霜。

2.2 “養魚式執法”，損害政府的公信形象

所謂“養魚式執法”就是說違法者有違法苗頭，或剛剛開始違法時，執法者不及時制止，而是讓違法者實施違法，或者放大違法，然后再執法。這樣，有利于執法者提高“談判條件”和罰款額度。

從本質上來講，“養魚式執法”就是一種權利尋租行為。在公路罰款亂象中，執法者充當尋租者的身份，以執法之名公開與違法者進行權錢交易，違法者一旦繳納罰款，違法行為便可獲準。而執法者明知其違法而聽之任之，不僅縱容了違法行為，危害到公共安全，還嚴重地損害了法律的嚴肅性。以公路超載罰款為例，根據《交通警察道路執勤執法工作規范》的規定，超載車輛必須卸下超載部分才能放行，否則可強制扣留車輛。但實際情況是，有些地方司機只要繳納罰款便可通行，不必卸貨。當“養魚”成為常態，公權腐敗透明化，守法違法的邊界被罰款潛規則所取代，公眾對行政機關的信任危機也必然加劇，法治社會的建設最終只能成為空中樓閣。

2.3 滋生腐敗，減低行政執法的效率

執法經濟與以罰代養必然導致腐敗滋生。在現階段，對道路違法違規行為的界定和處罰主要是由交管部門來執行，而在這個執法的過程中，部分執法人員的法律意識淡薄，業務水平低下，此時若是監督制約機制不健全，執法權利便會集中在執法者身上，這就給腐敗滋生提供了土壤。交警一上路，罰款不由分說，攔車便罰，執法權力在光天化日之下被濫用，最終的結果便是，罰款即合法，存在即合理。執法的權威無法彰顯，執法的效率大打折扣。

2.4 變相危害交通安全

公路罰款設立的初衷，本意是為了威懾違法行為，通過罰款增加違法違規的成本，迫使上路司機和運輸單位自覺遵守道路安全行駛規則，減少道路事故發生率，保障公路運輸安全。而以罰代養卻使結果走向這個初衷的對立面，違規車輛罰款后合法上路，不僅不能遏制違規行為，反而增加了道路的安全隱患。

3 公路罰款亂象需要綜合治理

3.1 健全地方財政管理制度，規范財政分配

要想徹底根治亂罰款問題，可以從以下兩個方面來著手：第一，健全地方財政管理制度，將行政經費統一納入國家的財政預算，以確保執法經費充足，消除地方財政對罰款收入的依賴，同時公開地方財政，接受群眾監督；第二，規范財政預算和分配，嚴格執行罰沒收支兩條線的規定，嚴禁將執法人員的福利待遇與罰款收入掛鉤，杜絕一切形式的罰款返還。將“以罰代養”扼殺在搖籃里，斬斷執法經濟的鏈條。

3.2 建立健全部門聯合執法機制，統一執法標準

政出多門不僅導致重復罰款，而且還助長執法腐敗，嚴重損害了公眾的利益。在我國，擁有公路執法權的有路政、運管、交警等部門，同樣的違規罰款問題，各個部門的執法標準有時差異很大。同時，在面臨處理重大問題時又有可能存在部門踢皮球的現象。因此，為了確保在各項交通執法活動中、每個執法環節上都有法可依、有章可循，最大限度地遏制執法腐敗，必須盡快建立健全聯合執法機制，構建聯合執法平臺，統一執法標準。

3.3 改革單一的罰款方式

以往，僅靠罰款的手段來懲罰道路違法違規行為的做法，并不能從實質上杜絕這些行為的再次發生，減低安全隱患。相反，罰款收入借執法之名成為交管部門的“提款機”。執法者罰款自肥，腐敗滋生。因此，這種單一的懲罰模式已經到了非改不可的階段。借鑒國外的一些成功的做法：其一，壓縮罰款項目，降低罰款比例，增加其他處罰項目，如扣分、吊銷駕照和營運證等；其二，可以通過立法來限制超限超載等行為，將懲罰結果上升到刑事訴訟甚至是監禁，提高違法成本和風險；其三，鼓勵公眾舉報超限超載，并給予相應的獎勵。

3.4 加強執法監督，廣開投訴渠道

加強執法監督，對于加強法治政府建設，發展社會主義民主政治，具有重要意義。為了防止權利濫用，執法不作為、亂作為，必須切實保證公眾維權渠道的暢通，如設立舉報電話、舉報箱、召開工作座談會等，主動接受群眾和媒體的監督，征求他們的意見和建議，隨時改正在執法工作中存在的問題，實現陽光執法。

3.5 加強執法隊伍管理，提高執法人員自律

首先，革新行政執法機構，合并部門，減少冗員，精簡隊伍，降低執法運作成本；其次，加強執法人員的職業道德教育和業務培訓，提高其法治觀念和紀律性，端正其權力觀和利益觀，杜絕知法犯法的現象。

4 結語

公路罰款亂象已經整治19年了，對于常年奔波于公路上的司機來說，什么時候能根治這個大毒瘤還是個未知之數，他們也早已習以為常。冰凍三尺非一日之寒，政府要徹底整治罰款亂象，不能只是雷聲大雨點小。這需要從中央到地方各級政府堅定不移地貫徹落實整治行動的精神，相關部門統籌規劃，通力協作，公路罰款之痛，自然藥到病除。

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