社會學新制度理論視域下校長輪崗交流制的政策思考

一、關于校長輪崗交流制的爭議

自1993年以來，“擇校熱”在我國教育界愈演愈烈，對義務教育階段的教育教學產(chǎn)生了巨大的影響。為了保證義務教育的均衡發(fā)展，2003年我國部分地區(qū)開始試行教師流動政策。近年來，各地在推行教師定期流動制的基礎上，陸續(xù)推行了校長定期輪崗交流制。然而，在推行過程中，社會各界爭議不斷，已然形成了“贊成”和“反對”兩種涇渭分明的觀點，校長輪崗交流制究竟該繼續(xù)實施還是該廢止？雙方各執(zhí)一詞，并使這一問題呈現(xiàn)出日益復雜化的趨勢。這不免讓人發(fā)問這種現(xiàn)象背后掩藏的實質(zhì)問題究竟是什么？

首先，我們來看一下贊成方和反對方關于校長輪崗交流制的觀點與看法。（見表1）

表1 學者關于校長輪崗機制的爭議

分析過后，我們可以發(fā)現(xiàn)校長輪崗交流制的確是一把雙刃劍，有利有弊。但究竟是利大于弊，還是弊大于利，尚無定論。有人認為，該項制度是促進教育公平的重要舉措；也有人認為它是逆基礎教育簡政放權潮流的行政意志包攬。誠然，要想通過一個小小的校長輪崗交流制來解決義務教育不均衡以及由此帶來的“擇校熱”等社會問題，是不現(xiàn)實的。但是，這項制度為什么會引起社會各界的廣泛關注與討論？這與它的利益相關人的廣泛性，以及它作為一項公共政策其本身是否切實可行、合理合法，并得到社會認可，有直接關系。下面試從社會學新制度理論視域加以分析。

二、社會學新制度理論視域下的校長輪崗交流制

20世紀70、80年代，西方社會科學領域重新發(fā)現(xiàn)了制度分析在解釋現(xiàn)實問題中的地位和作用，進而形成了新制度主義分析范式，對包括教育領域在內(nèi)的社會科學產(chǎn)生了廣泛影響。

社會學新制度理論傾向于從更廣泛的意義上界定制度，認為同行動者的意義框架有關的一切符號、認知、道德模式等因素，都可以理解為制度，甚至文化本身也是制度。與傳統(tǒng)制度主義和其他流派制度主義不同的是，社會學新制度主義認為制度的本質(zhì)不是為提高效率而制定的一套對人們行為規(guī)范的約束機制，而是在文化-認知基礎上建立起來的行動準則，更強調(diào)制度為社會文化所理解、接受、支持的一面。社會學新制度理論將制度界定為由社會符號、社會活動和物質(zhì)資源所組成的多層次穩(wěn)定的社會結構，包含以下三個核心要素：政策法規(guī)、社會規(guī)范和文化-認知。（見表2）

表2 制度的核心要素

校長輪崗交流制作為一項公共制度，包括了相關的政策法規(guī)、操作規(guī)范以及社會大眾的理解認知三個層面，其中社會對校長輪崗交流制的文化認同是其存在、維持、執(zhí)行的最根本的基礎。從社會學新制度理論的視角來看，校長輪崗交流制具有合法地位。首先，從2003年推行教師流動政策伊始，就涉及校長流動。2003 年《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》指出：“在歷史上形成的重點學校和同一區(qū)域內(nèi)其他學校之間，對各校的校長和骨干教師進行統(tǒng)籌調(diào)配，執(zhí)行按照一定的比例和年限相互輪崗的制度。”2006年修訂的義務教育法明確規(guī)定：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設。”2010年出臺的中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要中再次強調(diào)要“試行縣域內(nèi)教師和校長交流制度”。校長輪崗交流制的政治合法性毋庸置疑。其次，新世紀以來，義務教育階段“擇校熱”愈演愈烈，社會公眾對教育均衡發(fā)展的呼聲日益高漲，為了面對這一問題，全國各地開始試推行校長輪崗交流制。實踐表明，校長輪崗交流制是合理分配教育資源，縮小學校差距的有益嘗試，它符合社會需求，逐步得到政府部門和社會公眾認可和接受。因此，校長輪崗交流制具有符合社會規(guī)范的合法地位。第三，幾千年來中國傳統(tǒng)教育一直都以教師為中心，認為“名師出高徒”，校長作為教師的領路人，對一個學校辦學理念的形成、辦學特色的發(fā)展有著舉足輕重的作用，他擔負著教育者、管理者、領導者的角色，是學校變革的綜合策劃者，是學校變革過程的動態(tài)組織者，更是學校變革的反思者和重建者，對學校的發(fā)展起著不可替代的作用。

既然校長輪崗交流制有上述合法性地位，為什么在推行過程中還會遭到眾多質(zhì)疑？這表明其合法性存在嚴重的不足。社會學新制度理論認為制度的合法性危機“可能來自制度內(nèi)部結構的張力，也可能由外部環(huán)境中某些因素的變化引起”。

三、校長輪崗交流制爭議的社會學新制度理論解釋

校長輪崗交流制之所以備受爭議，困難重重，是因為其合法地位不夠牢固，存在合法性危機。而這種合法性危機一方面是由制度內(nèi)部結構失衡造成的，另一方面則是制度外部環(huán)境訴求的反映。

從制度本身來看，首先，校長輪崗交流制的制度性不強。目前，沈陽、江蘇、河北、北京等地已先后出臺了一些政策與措施，在一定區(qū)域內(nèi)逐步試行校長輪崗，并取得了一定的經(jīng)驗和成效。雖然各地政策與措施存在差異，但是對輪崗對象與資質(zhì)、輪崗周期、輪崗范圍，輪崗期間的人事關系、評優(yōu)評職與待遇保障、業(yè)績考核等方面的規(guī)定都不夠完善。例如某地規(guī)定“凡男50周歲、女45周歲以下，在同一所學校工作時間滿6年的校長和教師都要分批進行校際交流”，但對輪崗校長的管理能力等軟性指標沒有任何規(guī)定。從輪崗周期來看，各地區(qū)規(guī)定各不相同，如北京和南京為1年、遼寧為2年、安徽為1-3年、重慶為2-3年，但并沒有對輪崗頻率、輪崗交接等做長期規(guī)劃。

第二，校長輪崗交流制的操作性不強。校長輪崗交流制沒有明確責任主體，對“誰主管”“誰推進”“誰拿錢”等缺乏具體的規(guī)定，造成責任主體缺失、責任義務不明。也沒有具體統(tǒng)一的輪崗程序，如輪崗的具體手續(xù)等。校長輪崗管理機構的位階較低，多為區(qū)縣級教育行政部門，如北京市的交流管理機構為各區(qū)縣教委，存在相關規(guī)定約束力不強、專項支持資金不足等弊端，無法提供政策和待遇保障，從而導致校長及相關管理人員缺乏輪崗的積極性。

第三，校長輪崗交流制的系統(tǒng)性不強。目前，各地的校長輪崗政策和措施大多處于宣傳、倡導、試推行階段，人事管理、工資待遇等各項配套機制和措施還不夠完善。雖然有的地區(qū)規(guī)定“對交流期間表現(xiàn)優(yōu)秀的校長或教師，在職務評聘、評先評優(yōu)等方面優(yōu)先考慮”，但由于沒有相應的考核、監(jiān)督機制，“優(yōu)先考慮”無法落到實處。這些都不利于校長輪崗交流的持續(xù)、深入發(fā)展。

從校長輪崗交流制的外部環(huán)境來看，基礎教育要求簡政放權，教育主管部門過多的干預和限制不利于校長輪崗交流制的推行。目前的校長輪崗交流制實質(zhì)上仍是上級任命制，即校長是由上級主管部門任命的，對上級負責，是校長選拔任用和管理改革中一種“換湯不換藥”的做法。“校長如何選任”、“選任什么樣的校長”，這是涉及學校法人治理結構的內(nèi)部體制改革的問題，屬于典型的“不必管也管不好的領域”。由于缺乏自主權，校長無法“掌控自己的命運”，輪崗交流的積極性必定受挫。此外，領導者離不開被領導者的支持，目前的校長輪崗交流制忽視了教師作為被領導者的聲音。教師完全無力影響校長的去留，甚至也無力表達對特定理想校長的期望。這種話語權的無力感會使教師對學校缺乏歸屬感，對自身職業(yè)產(chǎn)生挫敗感、倦怠感，進而從內(nèi)心、言行上抵制校長輪崗交流制的推行。

四、校長輪崗交流制改進的幾點建議

在應然層面上，校長輪崗交流制作為一項新制度雖然存在種種不足，但其被法律認可，符合社會大眾的需求，同時也在很大程度上為社會文化所理解和接受，由此看來，校長輪崗交流制不失為校長選拔任用和管理改革中的一項有益嘗試。但是，為了更有效地推行這項制度，我們不能回避一些“不足”。因此，實然層面著力考慮的現(xiàn)實問題是如何緩解校長輪崗交流制的合法性危機，如何進一步改進呢？

1.建立健全校長輪崗交流制度及其配套制度

各地區(qū)都應加強對試推行中小學校長輪崗交流的經(jīng)驗總結與研究，完善對輪崗對象與資質(zhì)、輪崗周期、輪崗范圍，輪崗期間的人事關系、評優(yōu)評職與待遇保障、業(yè)績考核等各方面的規(guī)定，使校長輪崗做到事無巨細、有章可循。與此同時，推進輪崗校長選拔與管理、評級晉升、輪崗期間薪酬待遇、人事等配套制度的改革，建立校長輪崗交流專項基金，從制度和物質(zhì)上為輪崗校長提供雙重保障。

2.調(diào)整校長輪崗交流制的“任命”航向

目前的校長輪崗交流還是一種行政任命，忽視了校長、教師的話語權，應逐步過渡為任命、選聘、選舉、競爭上崗等多種形式并存。多種流動方式并存，才真正有利于有理想、能力強、肯奉獻的中小學校長脫穎而出，真正有利于校際資源流動、均衡發(fā)展。

3.嘗試推行真正的校長負責制

在基礎教育階段，政府進一步簡政放權，推行真正的校長負責制。這是因為，一方面給予校長在課程、教學、管理、決策、教師聘任等方面更多的辦學自主權，讓輪崗校長能夠真正放開手腳，推行實際有效的改革，從而帶動學校的發(fā)展，實現(xiàn)校長輪崗的目的。另一方面，推行真正的校長負責制，有利于明確校長的責任、權利及義務，使輪崗校長在一定的任期內(nèi)與所在的學校緊密相連，對所在學校的“興衰榮辱”負責。

4.不斷探索建立、實施職業(yè)校長制度的可能性

隨著現(xiàn)代學校的制度建設對校長專業(yè)化要求的日益提高，對職業(yè)校長制度的需求越發(fā)迫切。但目前我國中小學校長的專業(yè)化程度還很低，大都處于經(jīng)驗管理的階段。雖然這種狀態(tài)一時之間難以改變，但可以逐漸加強對校長管理業(yè)務方面的專業(yè)培訓，尤其是校長輪崗交流前的管理業(yè)務培訓，使其既能夠勝任優(yōu)質(zhì)校的工作，更能夠勝任薄弱校的工作，不斷引導校長個人樹立生存意識、經(jīng)營意識、服務意識和學習意識，通過持續(xù)不斷地學習和實踐來提高校長的專業(yè)技能和素質(zhì)。■

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（程鳳春，北京師范大學教授，博士生導師，北京師范大學附屬實驗中學黨委書記）