“大國資”監(jiān)管：一個可能的框架

作為中國社會主義市場經濟建設的中堅力量，中國國有企業(yè)的大規(guī)模建立和發(fā)展始于上世紀50年代的國家工業(yè)化和社會主義改造，其改革發(fā)展歷程可以說是新中國經濟史的一個縮影。改革開放以來尤其是進入新世紀以來，中國國有企業(yè)和國有資產監(jiān)管工作進入了新的改革發(fā)展時期。從多部門管理國有資產的“五龍治水”到十六大以后建立的新型國有資產監(jiān)管體制，中國經營性國有資產監(jiān)管和國有企業(yè)改革發(fā)展工作取得了不少新成績，但也面臨著種種亟待解決的新矛盾和新問題。尤其是，現有國有資產監(jiān)管體制仍然很不健全，一些制約國有資產監(jiān)管的體制性因素有待破除，國有資產監(jiān)管體制存在著諸多監(jiān)管漏洞和死角，給全局性的國有資產監(jiān)管和國有企業(yè)改革發(fā)展工作帶來不小的挑戰(zhàn)，也影響到了國有資產配置效率的提高。

除了國有資產監(jiān)管的真空和漏洞帶來的國有資產流失風險，這種分散的監(jiān)管體制伴隨著對全國國有資產全局性、整體性發(fā)展規(guī)劃的缺失、國有資產資源配置效率的損失。然而，“全民所有”的國有資產屬性和“保值增值”等國有資產監(jiān)管目標決定了一個完全、統(tǒng)一、規(guī)劃、協(xié)調的國有資產監(jiān)管體制的必要性；只有在完全、統(tǒng)一、規(guī)劃、協(xié)調的國有資產監(jiān)管體制下，國有資產流失的漏洞和風險才可能更好的防范，全國國有資產的整體（資源）配置效率的提高才有更好的保障，使得國有經濟推動經濟社會可持續(xù)發(fā)展并造福于全體人民；當然，完全、統(tǒng)一并不意味著要排斥地方政府監(jiān)管國有資產的能動性作用。這樣來看，中國現行的國有資產監(jiān)管體制至少存在如下幾個方面的問題：第一，從國有資產監(jiān)管的橫向角度看，除行政事業(yè)單位資產與自然資源資產之外，無論在中央還是地方，都有不少部門和單位的經營性國有資產和國有企業(yè)（包括國有金融資產）還游離于現行國有資產監(jiān)管體制之外。除數萬億元的國有金融資產外，據統(tǒng)計，截至2009年，79個中央行政事業(yè)單位所屬的7000余戶國有企業(yè)、總額約4.35萬億元的國有資產（涉及交通、煙草、郵政、教育、科技、文化、農業(yè)等行業(yè)），沒有納入國務院國資委的現行監(jiān)管范圍，而分別由國務院、財政部等不同層級的機構履行出資人職責。此外，按照2009年的統(tǒng)計，約有7.2萬億元的地方國有資產也沒有納入地方國資委的監(jiān)管范疇，很多地方甚至沒有設立專門的國有資產監(jiān)管機構。第二，從國有資產監(jiān)管的縱向角度看，覆蓋全部層級國有資產的監(jiān)管機制亟待建立，覆蓋全部層級的各級國有資產監(jiān)管的上下協(xié)同、合力監(jiān)管的機制亟待完善。一方面，在不少省市，地（市）級的國資監(jiān)管機構設置和職責定位出現較大反復，大部分地（市）級的國資監(jiān)管機構的“管資產與管人、管事”三項職責難以統(tǒng)一，有的僅限于“管資產”，有的則忙于集中改制、處理信訪和維護穩(wěn)定；絕大部分縣的國有資產監(jiān)管處于主題不明確、責任不落實的狀態(tài)。另一方面，在地方監(jiān)管體制不統(tǒng)一、不完全的情況下，受限于現行國有資產監(jiān)管體制的弊端，國務院國資委甚至不能直接調查處理地方國有企業(yè)違規(guī)改制、國有產權轉讓等致使國有資產流失的案件。國有資產監(jiān)管體制機制的不完善、不完全必然會影響到監(jiān)管的成效，更談不上全屬性、整體性發(fā)展規(guī)劃。目前，全國仍有4個省級國資委的監(jiān)管覆蓋面低于50%；全國356個地市中，盡管有331個設立國資委，占93%，但作為獨立機構的只有227個，占設立國資委的68.6%；保留直屬特設機構性質的只有107個，只占設立國資委的32.3%。第三，從國有資產監(jiān)管的實際效果來看，即使現在被監(jiān)管的經營性國有資產，在企業(yè)生產經營、利益分配等環(huán)節(jié)也存在不少監(jiān)管真空和漏洞，各個層級的國有資產資源配置效率也受到影響。此外，還有一些國有資產在“經營性”與“非經營性”方面分類界限不清，導致在國有資產統(tǒng)計、評估、考核、產權轉讓、經營預算等方面不能采用目前相對成熟的國有資產監(jiān)管辦法，給國有資產保值增值帶來隱患。

誠然，政府的組織形式不等于有效的政府能力。一個有效的政府治理，不僅需要政府部門能打破政府部門界限和職能分割，以“整體、全盤、聯(lián)合”的形式組織工作，而且需要組織成員的能動性和團隊合作，才能確保政府職能的統(tǒng)一和有效，正如中國政府“大部制”改革所討論的“物理反應”和“化學反應”。但是，一個職能劃分得當的政府組織形式是確保政府職能有效發(fā)揮的前提條件和重要基礎。在這方面，無論是“無縫隙政府”理念和中國政府的“大部制”改革，還是既有的、來自國際國內、各個層面的初步實踐和經驗，都值得總結、借鑒。一個“無縫隙”的“大國資”監(jiān)管體制，有助于堵塞現有國有資產監(jiān)管體制的真空和漏洞，改善各類國有資源的配置效率，提高國家治理能力的整體水平。

國家“十二五”規(guī)劃綱要提出要堅持公共管理職能和出資人職能分開的原則，完善包括經營性國有資產和國有企業(yè)、國有金融資產、行政事業(yè)單位資產和自然資源資產等在內的國有資產監(jiān)管體制，健全覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經營預算和收益分享制度，合理分配和使用國有資本收益。貫徹落實好“十二五”規(guī)劃綱要，建設一個強力、有效的、“無縫隙”的“大國資”監(jiān)管機制，就要力爭做到從產業(yè)到金融的經營性國有資產監(jiān)管的全覆蓋，并逐步探索將各類非經營性國有資產納入監(jiān)管范圍；在堅持公共管理職能和出資人職能分開原則與不干預企業(yè)經營自主權的前提下，加大對國有企業(yè)和國有資產的“全過程、全方位”監(jiān)管和“管資產和管人、管事”相結合的監(jiān)管力度。與此同時，大力加強全局性、整體性的國有經濟發(fā)展規(guī)劃，大力加強國有資產跨地區(qū)、跨領域、跨行業(yè)的優(yōu)化配置；在堅持國有資產的全民所有制屬性和全國國有資產監(jiān)管工作“一盤棋”的前提下，大力加強各級國有資產監(jiān)管機構之間的上下協(xié)同、合力監(jiān)管，大力加強中央國資監(jiān)管機構對全國國有資產監(jiān)管全局工作的指導、監(jiān)督職能；積極推進對包括中央國資監(jiān)管機構在內的各級國有資產監(jiān)管機構的監(jiān)督、考核和責任追究，以實現監(jiān)管機構自身的權力和責任相統(tǒng)一；積極推進覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經營預算和收益分享制度，以建立國有經濟增長和民生工程共進的可持續(xù)發(fā)展機制，永葆國有資產監(jiān)管體制和社會主義市場經濟的活力。

相關鏈接：國有資產劃分與監(jiān)管

中國的國有資產大致可以分為經營性國有資產、行政事業(yè)單位資產、自然資源資產和其他權益性資產，盡管這一劃分可能存在界限不清的問題、不盡科學。從不同的屬性看，經營性國有資產又可以大致分為產業(yè)類國有資產和金融類國有資產，中央層面的經營性國有資產和地方層面的經營性國有資產。據財政部統(tǒng)計，截至2006年底，全國行政事業(yè)單位國有資產總額達到8.01萬億元，其中凈資產總額為5.31萬億元，占全部國有凈資產總額的35.14%。據統(tǒng)計，截至2009年，全國經營性國有資產（不合金融）總額為53.5萬億元。其中，國務院國資委履行出資人職責的中央企業(yè)資產總額為21.06萬億元，其他中央部門管理的中央企業(yè)總資產為4.35萬億元；地方國資委監(jiān)管的國有企業(yè)資產總額為20.89萬億元，其他地方部門管理的地方國有資產總額為7.2萬億元。據財政部統(tǒng)計，截至2008年底，中央管理的金融企業(yè)國有資本總額約為1.44萬億元，占其全部實收資本的85.7%。其中，銀行類企業(yè)占中央管理金融企業(yè)國有資本總額的85.4%，證券、保險、金融資產管理公司等其他金融企業(yè)占14.6%。上述統(tǒng)計數據不包括地方金融企業(yè)占有的國有資本。

具體從歸口管理口徑來看，目前，中央層面的經營性國有資產中，117家中央企業(yè)所屬的2萬余戶家國有企業(yè)由國務院國資委負責監(jiān)督管理；79個中央行政事業(yè)單位下屬的7000余戶國有企業(yè)則由財政部等不同的部門和單位歸口管理，并由財政部行政政法司和教科文衛(wèi)司實行分類統(tǒng)計；中央金融類國有資產主要是由財政部代表國家對國有控股或參股的全融企業(yè)持股，扮演出資人角色。具體而言，財政部以全融控股的形式代表國家持有中國中信集團公司、中國光大（集團）總公司、中國光大集團有限公司的國有股份。根據《金融企業(yè)國有資產轉讓管理辦法》，財政部還對國有及國有控股的證券公司、基金管理公司、資產管理公司、信托公司和保險資產公司，中國人民銀行總行所屬企業(yè)、中國投資有限責任公司（含中央匯金投資有限責任公司）、信用擔保公司以及其他金融類企業(yè)進行管理。而中央匯金投資有限責任公司，作為中國投資有限責任公司和全資子公司，根據國務院授權，對國有重點金融企業(yè)進行股權投資，代表國家履行出資人職責。中央匯全投資有限責任公司主要參股包括中國銀行、中國工商銀行、中國建設銀行、中國農業(yè)銀行在內的12家全融機構。此外，中國對外文化集團公司、中國出版集團公司和中國煙草總公司由國務院作為出資人履行出資人職責，在財政部單列；中國郵政集團公司暫由財政部履行出資人職責。