國有資產監管最終影響國家能力

在經歷了從全民所有制和計劃經濟向多種所有制和市場經濟的經濟體制改革之后，政府在中國經濟社會生活中的角色發生了很大的變化，也隨之帶來了中國政府治理機制的轉變。新的治理機制不再是一個全能主義的治理機制，但也不可能是一個完全自由放任的治理機制。在原有的所有制結構和治理機制發生了很大的變革之后，在目睹了前蘇聯災難性的經濟體制改革尤其是“大爆炸”改革之后，一種因應多種所有制和市場經濟的新型治理機制也正在形成之中。新型國有資產監管機制的建立，正是政府在經濟體制改革的國內外大背景下順應國有企業自身發展和外部環境變化做出的某種回應，這當然也是中國經濟體制改革和治理機制變革的重要部分。如果說以糾正“市場失靈”為目標的行業監管是為了解決市場經濟的某些外部性問題、維護市場經濟秩序和人們的公共利益，那么以防止“國有資產失靈”為目標的出資人監管則是為了國有資產這一全民所有的公共資源的保值增值、推動經濟社會可持續發展并造福于全體人民。盡管糾正“市場失靈”為目標的行業監管和以防止“國有企業（資產）失靈”為目標的出資人監管有著不同的監管對象、監管目標和監管任務，但這兩種監管都是政府因應市場主體自發行為的治理反應，都是政府監管能力的重要部分，影響著更廣泛意義上的國家（治理）能力的強弱。關于國家能力問題，學術界從不同的角度做了不少研究，討論國家能力與經濟發展、政治民主的相互關系。政府監管能力便是研究分析國家能力的一種視角或一個部分。毋庸贅言，一個國家的國家能力是一個國家經濟發展、政治民主、社會和諧的重要基礎。誠如王紹光關于“國家能力”的研究所指出的：“國家能力強的政府，不一定不干壞事；但可以肯定的是，國家能力太弱的政府，干不了好事?！?/p>

在前人研究基礎上，王紹光研究總結了強制能力、汲取能力、濡化能力、統領能力、再分配能力、監管能力、吸納能力、整合能力、學習一適應能力、認證能力等十種國家能力與國家有效性的正相關關系。按照上述國家能力的分類標準，國有資產監管至少會直接地影響到國家監管能力、整合能力、學習一適應能力、汲取能力和再分配能力的高低，間接地影響到其他國家能力的質量。因為龐大的國有資產和關系國計民生的大型國有企業構筑了國家經濟安全、市場經濟秩序的微觀基礎，國有資產監管自然是國家監管能力的重要組成部分；國有資產監管必然會涉及到對不同利益的協調和整合，形成整體公共政策；國有資產監管的質量與被監管企業的學習創新能力高度相關，微觀經濟主體的學習能力必然影響到全局性的學習能力的高低；國有資產監管與國有資產的經營狀況密切相關，以稅收、利潤、就業等多種形式影響著國家汲取能力和再分配能力的高低。

客觀的說，關于國有資產監管對國家能力重要性的強調，并不是喧賓奪主、無事呻吟。迄今為止，從正反兩個方面，國內外學術界有大量關于國有經濟對國家經濟發展和國家能力重要性的討論。國有資產監管的存在，無疑構成了國有經濟對國家經濟發展重要性的關鍵一環。聯合國經濟社會事務部的“國家發展戰略”系列《政策建議》就從世界經濟比較的角度，正面論述了國有經濟對一國經濟發展的重要性，并給出了針對國有經濟監管的政策建議。這份《政策建議》指出，從世界范圍來看，作為公共投資的重要形式，為數眾多的經濟體憑借龐大的國有經濟部門取得其經濟成功，而許多不成功的經濟體的國有經濟部門卻非常之小。比如，新加坡、奧地利、法國、挪威和前聯邦德國等都有為數龐大的國有經濟部門，且運作很好。世界知名的新加坡航空、法國雷諾汽車、巴西航空工業公司、韓國浦項鋼鐵都是以國有企業起家的，至今仍是各國經濟發展的重要領頭羊?！睹绹鐣W評論》2012年3月號的一篇實證文章，則從反面論述了“私有化、國家能力和經濟增長”的相互關系。通過對25個后共產主義國家的1990年到2000年的跨國面板數據回歸結果表明：“大規模的私有化項目，給這些后共產主義國家的經濟增長、國家能力和產權保護造成了負面影響。”“大規模的私有化，給這些后共產主義國家政府造成了大規模的財政沖擊，因而破壞了這些國家私人部門的治理體系，極大地加深了這些國家的轉型衰退?！?/p>

如果說包括國有企業在內的國有資產構筑了國民經濟安全的微觀基礎，那么國有資產監管則是培養包括監管能力在內的國家能力的重要環節。而國有資產監管能力不足和監管職能分割帶來的影響并不僅僅是經濟層面的。國有資產監管能力不足不僅會影響到國有資產的保值增值和資源配置效率，而且可能會影響到國家經濟安全和市場經濟秩序，影響到對不同利益的協調整合，影響到國家的稅收、利潤和就業等等，最終影響到國家能力的整體水平。從國家能力的意義上，對《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國企業國有資產法》關于國有經濟和國有資產監管重要性的強調會有更全面的理解?！稇椃ā芬幎ǎ骸爸腥A人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！薄皣薪洕?，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展?！薄镀髽I國有資產法》規定：“國家采取措施，推動國有資本向關系國民經濟命脈和國家安全的重要行業和關鍵領域集中，優化國有經濟布局和結構，推進國有企業的改革和發展，提高國有經濟的整體素質，增強國有經濟的控制力、影響力。”“國家建立健全與社會主義市場經濟發展要求相適應的國有資產管理與監督體制，建立健全國有資產保值增值考核和責任追究制度，落實國有資產保值增值責任?！?/p>