有效監管與“無縫隙政府”

比較地看，與多部門管理國有資產的“五龍治水”機制相比，2003年以后建立的新型國有資產監管體制有了很大改進。但是，應該看到，今天的國有資產監督管理機構，仍然只是部分經營性國有資產意義上的監管機構，覆蓋全部經營性國有資產和國有企業的監管體制亟待完善，國有企業（資產）推動經濟社會發展的整體合力仍有待提升。屢見不鮮的國有資產流失、資源開發亂象，國有企業的不務正業、核心競爭力不強等，正是國有資產監管不完全、不統一的佐證。

類似國有資產監管體制的不完全、不統一，以財政預算改革為例，有關專家比較研究了“前預算時代”的中國財政汲取能力和分配能力存在的主要問題：預算資金分配權極其分散，財政管理體制極度分散，預算收支管理分散。預算資金分配權的分散導致了政府內部缺乏控制和財政收支的混亂：多部門擁有資金分配權、各種預算外資金游離于財政預算管理之外、資金不能細化到部門和項目因此影響資金使用效益。財政管理體制的分散導致了預算執行中缺乏監督和控制：各部門自行管理預算內外收支、對財政活動的監管和會計體系也非常分散。預算收支管理的分散導致了一個全面、一致的政府預算的缺乏，使得各級人大難以履行預算監督的職能。1999年以后，應對分散的財政管理體制，中國政府不得不啟動以“集中統一”和“預算監督”為核心的財政體制改革。

以產業政策為例，路風等對中國產業政策行政能力的分割和不足做過專門研究。一方面，相對于產業化的繁重任務和復雜問題，中國產業政策行政能力顯得嚴重不足。在過去30年里，從國家經委、國家經貿委的撤銷，到國家經貿委的重新設立和再撤銷，再到工信部的新組建，對國家工業行政機構改革的重點始終放在精簡撤并上，從來沒有放在國家工業行政機構的重新建設上。在當今世界最大的工業化國家，工業行政機構過小、人員過少直接限制了中國中央政府的工業行政能力。另一方面，產業政策行政能力嚴重不足的同時，中國中央政府執行產業政策的行政能力是分裂的。研究指出，政府領導經濟轉型和產業升級的綜合性任務，由國家發改委、工信部、國資委、商務部、科技部等分擔，卻沒有一個部門對此負有足夠責任并有足夠能力去承擔這個任務，這種狀況導致各個部門都從各自的局部出發去工作，還伴隨著部門之間的競爭和爭奪，導致了中央政府執行產業政策的行政能力的分裂。

無論是國有資產監管和財政的分散管理，還是產業政策的行政能力分裂，都反映了政府職能分割所帶來的不良后果。這正如研究“無縫隙政府”模式的美國學者拉塞爾所指出的：在一個政府機構內部，權力和職能分割的代價是非常巨大的。以“科層制”為特征的分工和專業化的異化發展，導致了今天眾多組織的各自為政、本位主義、無效率、不負責任等，正如政府職能的四分五裂、職責重復和無效勞動。隨著經濟社會發展，急需一種新型組織出現，以一種整體的、全盤的、聯合的方式，而不是分割、零碎的形式來組織工作，打破既有的現有組織之間的部門界限和職能分割。不同于以隔離為特征的高度分散的組織（既可能包括部門之間的隔離，也可能包括部門內部的隔離），“無縫隙政府”主張為顧客提供一步到位的采購和簡單靈活的服務。比如，在以往，一個病人需要和50多個不同的醫務人員打交道，并不得不忍受無窮無盡的表格和漫長難熬的等待?，F在，不同于以往部門化、分類化和專業化的醫療組織，“無縫隙醫院”組建了由護士和醫生組成的，具備多項專業技能的護理團隊，這個團隊能為病人提供絕大多數醫療服務和幫助。從這個意義上，“無縫隙政府”并不單意味著政府部門邊界的簡單擴張和收縮，更意味著政府部門能以結果為導向打破政府部門界限和職能分割，整合政府所有的部門、人員和其他資源，以整體、全盤、聯合的形式來組織工作，并以單一的界面向社會提供更優質、更及時、更到位的服務（包括監管）。

類似拉塞爾“無縫隙政府”的研究，有學者從席勒“反公地悲劇”的理論視角，研究了政府部門的職能分割問題而引發的“公有資源利用不足或閑置浪費”，即政府提供的公共產品的供給不足。不同于哈丁“公地悲劇”因產權歸屬不清而產生的公有資源過度使用，“反公地悲劇”是指當每個權利人都行使排他權，從而使所有的權利人都無法行使使用權時，公有資源利用不足或閑置浪費的現象。在公共管理領域，如果提供某項公共產品的職能被分割給多個平行的政府部門，那么只要有一個部門行使否決權或這些部門之間的合作程度不夠，也會產生公共產品不能提供或供給不足的“反公地悲劇”。

不難看出，行政能力分割和不足的代價是很大的，有效的監管需要政府部門打破政府部門界限和職能分割，整合資源以整體、全盤、聯合的形式來組織工作。從這個意義上，加強和完善現行國有資產監管體制機制，推動完全、統一的“大國資”監管格局，對加強國有資產監管職能和監管能力、實現國有資產監管目標顯得尤為重要和緊迫。近年來，已經有不少個人和機構認識到了這一問題的重要性和必要性，并從不同的角度提出了有針對性的建議。無論是從國有資本的全民所有制屬性、國有資本運行的內在規律來看，抑或從現實中國有金融資本與國有產業資本的相互融合、中央企業和地方企業的參股或合作趨勢來看，還是從現行國有監管的不完全和不統一性、國有資產資源配置效率損失和國家治理能力來看，加強和完善現行國有資產監管體制機制，推動完全、統一的“大國資”監管格局都是非常必要的，并且也是在實踐中被證明是行之有效的。加強和完善現行國有資產監管機制，推動完全、統一的“大國資”監管格局，或許也是中國政府“大部制”改革的初衷所在。大部門體制指的不應僅僅是部門機構之間的合并或重組，也是體制或機制的有機統一，是政府機構架構調整與政府運行機制再造的統一。

小貼士

本文借鑒了國務院國資委副主任黃淑和關于“大國資”的如下含義，原則上同意黃淑和關于“大國資”的三層解讀，但本文關于“大國資”的含義并不限于這三層解讀。黃淑和代表國務院國資委的講話指出，國資委意指的“大國資、一盤棋”，主要包含如下三層意思：一是各級國資委都是“一家人”，要形成國資監管的“大合力”；二是各地方國資委在開展工作中，要把本地區所屬的國有資產、中央企業在本地區的國有資產、外省市在本地區的國有資產，納入本級國資委統計分析和統籌考慮的范圍，形成“大國資”的格局，以此體現國有經濟在帶動本地區經濟社會發展中的分量；三是要把全部國有資產放到一個盤子里，共同實施跨地區、跨領域、跨行業的優化配置，以此推動全國國有經濟布局結構調整和產業優化升級。國務院國資委：《黃淑和在全國國資委系統指導監督工作座談會上的講話（2011）》