淺談當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及政策選擇

【內(nèi)容提要】 土地流轉(zhuǎn)是涉及億萬農(nóng)民切身利益的大事情，是關(guān)聯(lián)經(jīng)濟、政治、社會、文化多方面的大工程，是農(nóng)村基層干部群眾的大創(chuàng)舉，探究其中的發(fā)展規(guī)律，意義重大且十分必要。本文調(diào)研了湖北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況，特別是重點調(diào)研了華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，對新形勢下土地流轉(zhuǎn)的五個重大問題有了一些新的思考和認識。

【關(guān)鍵詞】 土地流轉(zhuǎn) 重大問題 調(diào)查 思考

【作者簡介】 何紅衛(wèi)，農(nóng)民日報湖北記者站站長；余愛民，湖北省委政研室農(nóng)村處副處長；胡小芳，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院副教授、博士。

【中圖分類號】 D668 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2013）11-0059-02

湖北省天門市華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社土地規(guī)模經(jīng)營面積達到6.5萬畝，橫跨天門、仙桃、漢川、沙洋、鐘祥、京山等六個市縣多個鄉(xiāng)村，榮獲湖北省“五強農(nóng)民專業(yè)合作社”和“全國農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”稱號，是一個集“流轉(zhuǎn)高價位、土地高產(chǎn)出、社員高收入、管理高效率”于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作社樣板。在調(diào)研了湖北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況，特別是重點調(diào)研了華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社情況的基礎(chǔ)上，我們對新形勢下土地流轉(zhuǎn)的五個重大問題有了一些新的思考和認識。

一、土地流轉(zhuǎn)的方式和目的是什么

華豐合作社所進行的土地流轉(zhuǎn)，集中在三種流轉(zhuǎn)方式上：一是長期流轉(zhuǎn)。合作社與整組整村流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶簽訂10年以上合同，每年每畝支付千元以上的流轉(zhuǎn)金，并負責(zé)土地平整以達到機械化作業(yè)要求。二是合作種植。種田大戶提供土地及生產(chǎn)資料成本，合作社提供全程農(nóng)田作業(yè)機械、技術(shù)、田管勞務(wù)，六四分成，風(fēng)險共擔(dān)。三是季節(jié)性流轉(zhuǎn)。合作社支付農(nóng)戶每畝流轉(zhuǎn)費100元，秋播時種植一季小麥或油菜，于次年6月中旬將土地耕整后交還農(nóng)戶種中稻，做到“人懶田不懶”。這三種方式的核心價值，就是把最大利益流轉(zhuǎn)給農(nóng)民，把最大效益回報給土地，用最大努力滿足農(nóng)村社會需求。

土地流轉(zhuǎn)的目的主要在四個方面：一是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；二是轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，增加農(nóng)民收入；三是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)；四是促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。簡言之“四增”，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)、“四化”增速。

二、土地流轉(zhuǎn)靠誰主導(dǎo)

華豐流轉(zhuǎn)土地，沒有去找市長、鎮(zhèn)長，而是去找組長、家長；沒有去逼著催著農(nóng)民流轉(zhuǎn)，而是給出最大利益吸引農(nóng)民流轉(zhuǎn)；沒有搞“齊步走”的統(tǒng)一優(yōu)惠政策，而是開出三個方子供不同層面的農(nóng)民選擇。這正是市場主導(dǎo)、行政引導(dǎo)的最佳模式和最好效果。

土地流轉(zhuǎn)一路走來，總的來看還是市場當(dāng)主角、行政當(dāng)配角。最初的土地流轉(zhuǎn)是“不可以”和“不允許”，農(nóng)民只能偷偷摸摸地干，被鄉(xiāng)村干部抓住了還要挨批評。后來因為農(nóng)村勞動力大量地向城鎮(zhèn)和工業(yè)轉(zhuǎn)移，大量的農(nóng)田棄種拋荒，基層干部不得已動員甚至“命令”黨員干部帶頭“轉(zhuǎn)包”，并且長時間、大面積、低價格“出租”給老板和債主。后來稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅，土地從包袱變成了財富，農(nóng)民紛紛回家要地。經(jīng)過土地延包再確權(quán)、再完善，農(nóng)民在得到穩(wěn)定的土地權(quán)益后，勞動力仍然選擇進城務(wù)工。再后來，種田比較效益越來越低（工資收入增長快、生產(chǎn)成本增長猛、糧食價格增長慢），機械化普及越來越快，新型經(jīng)營主體越來越多，政府推進作用力越來越大，四輪驅(qū)動，土地流轉(zhuǎn)便一路“呼嘯前行”。土地流轉(zhuǎn)所形成的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種模式都是市場模式。至2012年底，湖北土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)包占43.5%、出租占30.4%、互換占5.1%、轉(zhuǎn)讓占11.7%、入股占3.8%、其它占5.5%。

三、土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)給誰

華豐合作社是政府放心、農(nóng)民放心的流轉(zhuǎn)對象。政府要引導(dǎo)把主要流向朝著種糧大戶、家庭農(nóng)莊和像華豐一樣的農(nóng)業(yè)合作社上，更要把主要精力放在培育新型職業(yè)農(nóng)民、培育專業(yè)大戶和家庭農(nóng)莊、培育農(nóng)民專業(yè)合作社上來，要讓更多的新型農(nóng)業(yè)主體占領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)的主戰(zhàn)場。

如果說土地流轉(zhuǎn)有一個流轉(zhuǎn)給誰的問題，那就是針對工商企業(yè)而言的，因為流轉(zhuǎn)給農(nóng)民、農(nóng)莊、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社都不成問題，只有與“三農(nóng)”八輩子搭不上桿的工商企業(yè)進來了便如同“狼來了”一般。這個問題應(yīng)該從兩方面來看。一方面，工業(yè)支援農(nóng)業(yè)，工農(nóng)產(chǎn)業(yè)互動，這是一個大趨勢；農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都是開放的，這也是一個大趨勢。農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的快速發(fā)展和以龍頭企業(yè)引領(lǐng)帶動的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是這個大趨勢發(fā)展的必然結(jié)果，工商企業(yè)進入土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營也是這個大趨勢發(fā)展的必然結(jié)果。另一方面，我們要看到，國家也有明確的政策，不提倡工商企業(yè)長時間大面積租賃農(nóng)民的承包地，其戰(zhàn)略意義非常清楚，就是要從宏觀上防止工商資本下鄉(xiāng)惡意“圈地”，控制農(nóng)地受市場逐利主義的影響向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，從而確保農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的主體地位。我們應(yīng)采取的態(tài)度是，發(fā)揮其積極作用、控制其消極作用，用其利，除其弊，做到正確對待、有所限制、加強監(jiān)管、底線約束、規(guī)范發(fā)展。

四、流轉(zhuǎn)土地用來“種”什么

華豐合作社以農(nóng)為根，以糧為本，堅持生產(chǎn)糧食，他們也進行調(diào)整，主要是把低產(chǎn)田調(diào)成高產(chǎn)田，把常規(guī)品種調(diào)成優(yōu)質(zhì)品種，把單一種植模式調(diào)成復(fù)種和立體種養(yǎng)模式，把“牛耕人插”調(diào)成全程機械化作業(yè)。我們推廣華豐作法，不是要求所有流轉(zhuǎn)的土地都必須如華豐一樣專門種糧食，但土地流轉(zhuǎn)用來種什么應(yīng)該有底線約束，這就是決不減少和損壞基本農(nóng)田，決不改變種糧和農(nóng)業(yè)用途，決不可荒廢土地，決不能辦工廠和搞房地產(chǎn)。

其它地方流轉(zhuǎn)后的土地究竟種了些什么呢？我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一是種糧食，這是最低收入層面的，也是最主要的用途。二是種蔬菜，城郊流轉(zhuǎn)土地很多用于種蔬菜，一個大棚蔬菜，可以賺到千把甚至幾千元錢，比種糧食強好幾倍甚至十幾倍。三是種花種藥。這類以山區(qū)和城郊為主，不多。四是養(yǎng)魚養(yǎng)豬。養(yǎng)魚的主要在平原湖區(qū)，養(yǎng)豬的主要在山丘崗地。這類土地處在基本農(nóng)田邊緣，租期都比較長，一般都進行了土地改造，有的挖成了魚池，有的建起了豬圈。五是“接二連三”。與二產(chǎn)業(yè)結(jié)合，搞農(nóng)產(chǎn)品深加工，與三產(chǎn)業(yè)連接，搞旅游服務(wù)業(yè)，俗稱“高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)”等，這是最高收入層面的，是發(fā)展勢頭最旺的一塊。

糧食安全是國家天大的事情。習(xí)近平總書記在湖北考察時反復(fù)強調(diào)，糧食安全要靠自己，自己的飯碗要裝自己生產(chǎn)的糧食，并且特別強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)要保障基本農(nóng)田和糧食安全。各級黨和政府都要高度重視這個天大的國計民生問題，要通過有力有效的政策措施，特別是流轉(zhuǎn)用途管制措施，來確保“土地流轉(zhuǎn)中的糧食安全”，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。

五、農(nóng)民權(quán)益如何保護

我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民“五權(quán)”容易受到侵害：一是農(nóng)民集體所有權(quán)“有點虛”。大凡成片整塊流轉(zhuǎn)的土地，都是幾個村干部“當(dāng)家作主”，或者“村支書說了算”，留守老人和婦女兒童缺乏“保護權(quán)益”的能力和實力，未經(jīng)村民會議或村民代表會議三分之二以上成員同意擅自處置集體土地資源、暗箱操作、低價發(fā)包、侵吞發(fā)包收益的問題比較嚴重。二是土地承包權(quán)“有點輕”。一遇行政干預(yù)，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)著大老板、大企業(yè)進入的時候，老百姓的承包權(quán)就顯得“無足輕重”，就要讓位于“重大招商引資成果”。三是流轉(zhuǎn)收益權(quán)“有點低”。少數(shù)地區(qū)特別是偏遠山區(qū)還停留在“零租金”的親情鄉(xiāng)情型流轉(zhuǎn)狀態(tài)，很多地方流轉(zhuǎn)價格一直在低迷中徘徊，一部分流轉(zhuǎn)價格被“領(lǐng)導(dǎo)出面”或者社會強勢力量“出頭”壓得很低，農(nóng)民沒有對等談價的“座位”。四是話語權(quán)“有點小”。不少用土地、機械入股合作社和企業(yè)的農(nóng)民，只能做事拿錢，沒有話語權(quán)，更沒有當(dāng)家權(quán)。五是合作利益權(quán)“有點險”。有的合作社門檻較高，社員投入較大，但管理水平跟不上，市場應(yīng)對能力差，遇到風(fēng)險便“全軍覆沒”；有些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營模式是“公司加農(nóng)戶”，分配模式是“公司減農(nóng)戶”，市場有利農(nóng)戶還可以分得一匙羹，市場有難老板只顧自己脫身，哪里顧得上社員利益損失；還有些具有“戰(zhàn)略眼光”的大老板，因為幾百上千畝土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營便成為省市先進典型，政治利益得到快，經(jīng)濟利益得到多，而農(nóng)民合作利益不一定給到位。如何維護和發(fā)展農(nóng)民權(quán)益，是我們在土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)該研究和解決的重大問題。

責(zé)任編輯：周 俊