行政手段監(jiān)管拍賣活動(dòng)還有多大的必要

近日，國(guó)家工商行政管理總局最新頒布了《拍賣監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)管辦法》），該辦法自2013年3月1日起施行，而原來(lái)于2001年1月15日國(guó)家工商行政管理局公布的《拍賣監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）同時(shí)廢止。

《監(jiān)管辦法》肯定了十多年來(lái)，各級(jí)工商管理部門依據(jù)原《暫行辦法》對(duì)于拍賣行為的監(jiān)管，起到了規(guī)范拍賣市場(chǎng)秩序、打擊拍賣違法行為，遏制各種拍賣違法行為，促進(jìn)拍賣市場(chǎng)規(guī)范健康發(fā)展的作用。

01 新的《拍賣監(jiān)督管理辦法》中的重要修改

比較一下《監(jiān)管辦法》和原來(lái)的《暫行辦法》，《監(jiān)管辦法》主要有這樣幾點(diǎn)重要修改。

首先，新的《監(jiān)管辦法》強(qiáng)調(diào)：按照有關(guān)規(guī)定，拍賣備案不是行政許可，拍賣活動(dòng)是否在工商機(jī)關(guān)備案不影響其效力。這對(duì)于糾正以往在國(guó)內(nèi)很多地方存在著的工商管理部門審批拍賣會(huì)，有權(quán)否定拍賣結(jié)果的觀念和做法，從而更加有利于發(fā)揮企業(yè)的自律作用，促進(jìn)市場(chǎng)的更大發(fā)展。

其次，新的《監(jiān)管辦法》根據(jù)實(shí)際情況，修正和縮短了原來(lái)《暫行辦法》中將受理備案的時(shí)間限制在“拍賣日前七天內(nèi)”的規(guī)定，拍賣企業(yè)只要在拍賣活動(dòng)當(dāng)日前到工商機(jī)關(guān)備案即可，增強(qiáng)了拍前備案在時(shí)間上的靈活性，免得無(wú)法及時(shí)攜帶拍賣前七天發(fā)布的拍賣公告原件去工商部門備案的尷尬。

另外，新的《監(jiān)管辦法》中認(rèn)為，《暫行辦法》第十條第一項(xiàng)規(guī)定對(duì)“不經(jīng)拍賣競(jìng)價(jià)程序處分拍賣標(biāo)的”行為進(jìn)行行政干預(yù)是不適當(dāng)?shù)?，因此將此?xiàng)予以刪除。這一修改對(duì)于未來(lái)拍賣行業(yè)的發(fā)展也許會(huì)成為最為重要的一項(xiàng)修改！

自1997年我國(guó)《拍賣法》實(shí)施和2001年執(zhí)行《暫行辦法》以來(lái)，國(guó)內(nèi)工商管理部門一直本著拍賣行只能拍賣不能做普通銷售的原則進(jìn)行管理，拍賣企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照上營(yíng)業(yè)范圍原則上是不能出現(xiàn)變賣、銷售的字樣的。但在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中，拍賣場(chǎng)上對(duì)于某項(xiàng)拍賣標(biāo)的只有一個(gè)競(jìng)買人出價(jià)時(shí)還算不算拍賣？流拍之后經(jīng)委托人同意能否將拍賣標(biāo)的以某一價(jià)格賣給買家？拍賣企業(yè)能否作為中介代理銷售？等等，一直存在著爭(zhēng)論和分歧。而國(guó)外各國(guó)的房地產(chǎn)拍賣行大多有著既可以銷售也可以拍賣的靈活，藝術(shù)品拍賣企業(yè)又能拍賣還能“私人洽購(gòu)”的結(jié)合，而原先的《暫行辦法》在很大程度上限制著拍賣企業(yè)的手腳。新的《監(jiān)管辦法》中的這一修改有利于去掉這一限制，也許表明了工商管理部門今后有可能進(jìn)一步放開拍賣企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式！

《監(jiān)管辦法》中給企業(yè)減少負(fù)擔(dān)的修改值得贊賞。根據(jù)工商機(jī)關(guān)監(jiān)管執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變和拍賣業(yè)快速發(fā)展的實(shí)際情況，新的《監(jiān)管辦法》不再將《暫行辦法》“工商行政管理機(jī)關(guān)可實(shí)施拍賣現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管”的內(nèi)容單列一款，僅在第八條中規(guī)定“拍賣企業(yè)應(yīng)當(dāng)在拍賣現(xiàn)場(chǎng)公布工商行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督電話。工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的，拍賣公司應(yīng)當(dāng)向到場(chǎng)監(jiān)督人員提供有關(guān)資料及工作條件?！边@樣，避免過(guò)多的工商管理部門工作人員到拍賣現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督給企業(yè)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，也有利于給各級(jí)工商管理部門松綁和減少工作負(fù)擔(dān)。同樣，《監(jiān)管辦法》中提出可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行拍賣備案，都可以有效節(jié)約拍賣企業(yè)和管理部門的時(shí)間成本，提高備案工作效率。

02 新的《拍賣監(jiān)督管理辦法》的不足之處

修改后的《監(jiān)管辦法》中明顯回避了一個(gè)問(wèn)題，即工商管理部門對(duì)于沒(méi)有取得拍賣企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的機(jī)構(gòu)從事經(jīng)營(yíng)性拍賣活動(dòng)予以制止、取締以致處罰的條款，而只是在第九條中規(guī)定拍賣企業(yè)不得雇傭非拍賣師主持拍賣活動(dòng)。我曾在中拍協(xié)組織的對(duì)《監(jiān)管辦法》（征求意見(jiàn)稿）的會(huì)議上書面提出過(guò)修改建議，希望加上工商管理部門對(duì)于非拍賣企業(yè)經(jīng)營(yíng)拍賣業(yè)務(wù)的監(jiān)督處罰條款，很多專家、學(xué)者也提出了類似的建議，但最終并沒(méi)有被采納。如此看來(lái)，工商管理部門仍只把這個(gè)《監(jiān)管辦法》用來(lái)監(jiān)管拍賣企業(yè)，而對(duì)于更加應(yīng)該管控的非拍賣企業(yè)從事拍賣經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的問(wèn)題排除在外了，也許工商部門發(fā)現(xiàn)監(jiān)控非拍賣企業(yè)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題更加復(fù)雜，其力所難及吧！所以，這個(gè)《監(jiān)管辦法》實(shí)際上降低了適應(yīng)范圍，變成了只針對(duì)拍賣行業(yè)內(nèi)的行政法規(guī)。而對(duì)更多的違法、違規(guī)現(xiàn)象沒(méi)有監(jiān)管，這是本《監(jiān)管辦法》最大的不足！

此外，目前利用網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)拍賣的活動(dòng)越來(lái)越多，我也曾在書面修改建議書中提出對(duì)拍賣企業(yè)網(wǎng)絡(luò)拍賣的監(jiān)督管理建議，最終，國(guó)家工商總局也沒(méi)有采用。

03 拍賣經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有必要讓政府來(lái)監(jiān)督管理嗎？

從本質(zhì)上說(shuō)，拍賣是一種特殊形式的市場(chǎng)銷售行為，與商場(chǎng)里賣貨沒(méi)有什么根本的差別。同時(shí)，由于拍賣是一種公開舉行的銷售活動(dòng)，拍賣行作為中介代理，其銷售過(guò)程受到買賣雙方以及拍賣場(chǎng)上其他競(jìng)買人的監(jiān)督，因此，拍賣過(guò)程相對(duì)更加具備公開透明、利于監(jiān)督的機(jī)制。此外，拍賣是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)解決供求不平衡問(wèn)題的方式，較少受政府計(jì)劃、指令以及權(quán)力行為的影響，因此比起其他定價(jià)銷售方式來(lái)說(shuō)，拍賣最符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為準(zhǔn)則。

目前社會(huì)上對(duì)于拍賣的非議主要在于當(dāng)拍賣品為文物藝術(shù)品時(shí)，文物難于保真的特點(diǎn)連帶影響了大家對(duì)于拍賣過(guò)程規(guī)范性的信任。實(shí)際上，古董店里和地?cái)偵嫌懈嗟陌迪浣灰缀蜖栍菸以p，但因?yàn)楣哦旰偷財(cái)偵系慕灰撞还_，所以難于被人關(guān)注，也難于被人發(fā)現(xiàn)內(nèi)幕，因而顯得更具透明性的拍賣活動(dòng)出現(xiàn)的問(wèn)題反而更多。這實(shí)際上也說(shuō)明，市場(chǎng)化、公開透明的交易更容易受到社會(huì)監(jiān)督，更容易引起關(guān)注和出現(xiàn)話題，大家批評(píng)監(jiān)督的結(jié)果對(duì)拍賣行業(yè)的成熟會(huì)產(chǎn)生很好的促進(jìn)作用。

在世界上的許多國(guó)家里，拍賣行常常可以同時(shí)做銷售，銷售公司也可以兼做拍賣，僅僅就是不同的銷售方式而已。因此，政府是不會(huì)對(duì)拍賣有著格外的重視的。在我國(guó)，1979年《辭海》曾拍賣定義為“資本主義商業(yè)中的買賣方法”，因此，即便是改革開放之后，重新引入了拍賣交易行為，拍賣都會(huì)格外受到政府更多的限制和監(jiān)督。尤其是，改革開放后國(guó)內(nèi)拍賣業(yè)的出現(xiàn)和第一批生意是參與了為了反腐倡廉而進(jìn)行的海關(guān)緝私罰沒(méi)物品的變現(xiàn)過(guò)程，罰沒(méi)的拍賣成交款是為了上繳國(guó)庫(kù)，因而，政府對(duì)拍賣更加格外地“關(guān)照”。1997年國(guó)家頒布的《拍賣法》和2001年國(guó)家工商局出臺(tái)的《暫行辦法》就是在這樣背景下出臺(tái)的。

面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日臻成熟的今天，文物藝術(shù)品拍賣和房屋、車輛等大眾消費(fèi)品的拍賣已經(jīng)占據(jù)了拍賣業(yè)的絕大部分市場(chǎng)，立足于最初對(duì)拍賣業(yè)監(jiān)督管理和罰沒(méi)公物拍賣業(yè)務(wù)而出臺(tái)的《拍賣法》和《暫行辦法》都有著司法、行政對(duì)拍賣經(jīng)營(yíng)干涉過(guò)多、過(guò)細(xì)的問(wèn)題。比如，拍賣會(huì)上賣幾幅畫、幾輛車有必要到工商局去備案嗎？畫廊里不是天天在賣畫嗎？舊車交易市場(chǎng)天天也在賣車，也沒(méi)看見(jiàn)誰(shuí)要去工商管理部門逐項(xiàng)備案。這些過(guò)度的行政監(jiān)督和管理必然就會(huì)給企業(yè)帶來(lái)很多負(fù)擔(dān)，也給國(guó)家行政機(jī)關(guān)增添了額外的負(fù)擔(dān)。歸根結(jié)底，這是我們的立法者、執(zhí)法者一直沒(méi)有對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和拍賣行為真正理解，沒(méi)有區(qū)分關(guān)于司法、行政委托拍賣與社會(huì)大眾委托拍賣之間區(qū)別的緣故！

我以為，隨著國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步的成熟和完善，國(guó)家法律、法規(guī)對(duì)于拍賣業(yè)的管控應(yīng)該逐步地放開，除了執(zhí)法機(jī)構(gòu)罰沒(méi)公物拍賣、人民法院司法拍賣等司法、行政委托的拍賣活動(dòng)可以由委托機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督以外，對(duì)于普通的文物藝術(shù)品、房產(chǎn)、車輛、民用生活用品的拍賣，都可以形成由交易各方當(dāng)事人、新聞媒體、社會(huì)各界的監(jiān)督，稅務(wù)部門監(jiān)督，以及人民法院的審判機(jī)制來(lái)取代行政手段的監(jiān)督管理形式。我們期待不久的將來(lái)對(duì)于我國(guó)《拍賣法》和相關(guān)法律法規(guī)能有進(jìn)一步的修改！