當前內蒙古新農保的財政補貼研究

摘要：政府財政補貼是“新農保”制度得以順利推行和可持續發展的關鍵。然而，在內蒙古“新農保”試點推進過程中暴露出了越來越多的問題，包括財政補貼的激勵效果不佳、基礎養老金的收入替代率偏低、缺乏財政補貼的資金保障機制等。因此，為了盡快實現新農保“制度全覆蓋”到“人群全覆蓋”，需要不斷完善內蒙古新農保的財政補貼政策。

關鍵詞：新農保；財政補貼；個人賬戶

基金項目：2012年內蒙古自治區社情民意調研中心項目階段性成果

一、內蒙古新農保政策中財政補貼的意義

2009-2012年，內蒙古先后分四批在10個旗縣（市、區）開展了國家新農保和城鎮居民養老保險試點工作。2011年，內蒙古將城鎮居民社會養老保險與新農保合并實施，建立城鎮和農村牧區居民社會養老保險，簡稱城鄉居民養老保險制度。2012年7月內蒙古101個旗縣（市、區）城鄉居民養老保險制度實現全覆蓋，標志著內蒙古初步建立起覆蓋城鄉居民的養老保障體系。

（一）內蒙古新農保中政府補貼的內容

《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于開展城鎮和農村牧區居民社會養老保險試點的實施意見》（內政辦發〔2011〕133號），政府補貼包括三個方面：第一，參保人員繳費及領取的基礎養老金給予補貼，分別列入各級財政預算；第二，對參保人實行繳費補貼：繳費金額為100元的，補貼標準為30元，繳費每提高一個檔次，增加補貼5元，最高補貼75元；對重度殘疾人、城鄉低保戶等，由政府按100元的標準為其代繳養老保險費，允許個人增加繳費，繳費后按照相應檔次享受繳費補貼；參保人繳費補貼、政府代繳部分以及自治區提高的基礎養老金，由自治區各級財政負擔。自治區原則上負擔全區補貼總額的50%，盟市至少負擔25%，其余部分由旗縣（市、區）負擔。自治區補貼依據各盟市財力狀況劃分為三類，重點向困難地區傾斜：一類地區補助40%，二類地區補助50%，三類地區補助60%。在上述標準基礎上，盟市、旗縣（市、區）可以根據財力狀況適當提高補貼標準，提高部分由當地財政負擔。

（二）內蒙古新農保政府補貼的積極作用

1.城鄉基本公共服務均等化

長期以來，在二元經濟結構的背景下，我國的農村社會養老保障制度建立進程明顯滯后于城鎮。“新農保”政策確立了個人、集體、政府三方的籌資主體，其中，政府對“新農保”的補貼落到了實處，公共財政對農村社會養老保險的補貼實現了從無到有的飛躍，有利于促進城鄉基本公共服務的均等化。

2.提高農戶參保積極性

“新農保”政策中政府財政進行補貼，比“老農保”政策更具有吸引力，農戶有更高的參保積極性。內蒙古新農保制度能夠全覆蓋的原因：一是實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的養老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎養老金；二是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法，地方財政對農民繳費實行補貼。由于新農保制度強調了國家對農民老有所養承擔的重要責任，明確了政府資金投入的原則要求，所以極大地調動了農民參保積極性。截至2012年1月，內蒙古新型農村牧區社會養老保險參保人數達320萬人，其中66萬名農牧民領取養老金。隨著更多的地區被納入到“新農保”的試點范圍，參加“新農保”的人數仍有較大上升空間。

二、內蒙古新農保財政補貼存在的主要問題及原因分析

（一）財政補貼的激勵效果不佳

從內蒙古試點地區的實施情況看，農民普遍選擇100元或200元的低繳費檔次。內蒙古試點地區大多數村民之所以選擇低檔次標準繳費，其原因主要有：一是農村居民收入水平較低。盡管經歷了30多年的改革開放，農村經濟得到較快發展，但是作為一個龐大的群體，農民的收入水平仍然不高。二是農民對新農保試點方案的推行顧慮較多，對政策的信任度不高。三是與政府的財政補貼政策有關，“繳費每提高一個檔次，增加補貼5元，最高補貼75元”激勵的程度不足，造成農民參保繳費時的保守心態

（二）基礎養老金的收入替代率較低

根據2009年9月1日，國務院頒布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，內蒙古根據本地情況調整為每人每月60元。基礎養老金對落后地區的農村牧區老人來說是筆不小的收入來源，但是對于經濟條件較好或者比較發達地區的農村老人來說“沒有意義”。在內蒙古，60元基礎養老金保障水平偏低，而且從替代率角度看，60元的基礎養老金收入替代率也是較低的。2011年，內蒙古農牧民人均純收入6642元，按照基礎養老金每人每月60元標準計算，每人每年為720元，基礎養老金補貼占人均純收入的比例僅為10.84%，遠遠低于我國城鎮職工基本養老保險不低于20%的基礎養老金替代率。而且隨著經濟的發展，農村居民收入的增加，替代率會逐漸降低。

（三）缺乏財政補貼的資金保障機制

1.基礎養老金的保障機制缺乏

根據《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，內蒙古可以享受中央確定的基礎養老金的全額補助。現在內蒙古是我國人口高老齡化的地區之一，農村牧區60歲以上的老年人口超過150萬人，占城鄉老年人口總數的47.8%。按照我國現行財政規模及增長速度，基礎養老金由中央財政兜底是完全可以承受的。但是基礎養老金資金能不能到位的關鍵不僅僅在于國家財力雄厚，而在于有沒有相關制度為之保障。然而，到目前為止我國尚未建立基礎養老金資金來源的保障機制。

隨著內蒙古農村人口老齡化的加劇，未來地方財政補貼的壓力也將越來越大，尤其是經濟欠發達地區的財政補貼將會表現出明顯的后勁不足，新農保的財務可持續問題將會變得越來越突出。地方財政補貼資金的安全、及時、足額到位是確保新農保能夠有序開展的重要保障。

2.隱性財政資金的保障機制缺乏

根據新農保政策，農保個人賬戶養老金的月計發標準與現行的城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同，均為個人賬戶全部儲存額除以139個月。這意味著農民從60歲開始領取養老金，在將近72歲時，前期積累的個人賬戶資金全部領取完畢。在受領人還健在的情況下，以后每年的養老金都由政府支出。而根據精算，我國農村居民60歲時平均余命為20.62歲，72歲時平均余命為11.86歲。即個人賬戶在將近72歲時資金全部領完的情況下，政府必須承擔起支付72歲以后年份的養老金支出。也就是說，政府必須承擔近12年的養老金支付。這是一筆不小的開支，將對政府財政形成較大的隱性壓力。

（四）個人賬戶資金財政補貼部分的非個人特性問題突出

新農保制度中參保農民的個人賬戶主要由個人繳費和地方財政補貼兩部分組成，但是這兩部分的資金產權歸屬不同，根據《指導意見》規定，“參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼余額用于繼續支付其他參保人的養老金。”也就是說，參保農民個人賬戶中地方補貼的資金部分在某種程度上仍然屬于政府所有。這種規定和做法違背了個人賬戶資產的私有性特征。個人賬戶中政府補貼資金的非私人性將會引發嚴重后果；一是因參保人死亡而抽離其個人賬戶中政府補貼的做法，缺乏人性化，會降低農民參保的積極性。二是許多地方在新農保試點推進期間，都會重視農民的參保率等指標，進而采取各種措施吸引和鼓勵更多符合條件的農民參保，這樣可能會忽略在發生意外時個人賬戶資金的產權問題。如果農民發生意外死亡，只能領到其自行繳納的養老保險費，而領取不到地方財政為其補貼的資金，可能會引起農民對政府補貼優惠政策的異議，進而影響農民居民對政府的信任程度。

三、完善內蒙古新農保財政補貼政策建議

（一）加大財政投入力度

按照民生財政的要求，優化財政支出結構，壓縮一般性投資支出，增加農村社會保障等民生性支出比重。具體方式上可采用“存量不動調增量”的方法，尤其是中央財政應通過結構性調整，加大對新農保的投入力度；對于基層政府財政收入不足地區，中央和內蒙古政府要充分發揮財政轉移支付的功能，調整地區之間農村社會養老保障財政支出的分配比例。內蒙古經濟快速增長帶來了財政收入的穩定增長，地方財政總收入由2002年的100多億元增加到2011年的2000多億元，達到2261.81億元。2012年內蒙古完成地方財政總收入2497.3億元， 比2011年增加235.5億元，增長10.4%。在財政收入不斷提高基礎上，有實力加大對新農保的投入力度。

（二）提高財政補貼

1.提高基礎養老金的補貼

由于當前新農保仍處于試點和推廣期，全國最低標準基礎養老金的調待機制還不明確和完善，僅在國發[2009]32號文件中提到“國家根據經濟發展和物價變動等情況適時調整”，但具體如何調整，沒有任何規定。應該基于遵循“新農保基礎養老金調整系數應不低于物價水平，同時應分享經濟發展成果”，認為“新農保基礎養老金調整系數=（農村通貨膨脹率+經濟增長率）×一定比例”，其中“一定比例”一般不應高于50%。不斷提高基礎養老金水平，最終使得待遇水平占當年農村居民人均純收入的 20%～30%，從而解決農村老人的絕對貧困問題，體現社會公平。對于農村居民的參保補貼，更多地應體現對參保的激勵，鼓勵人們盡可能為自己以后的養老多儲備。在提高農村居民參保補貼的基礎上，實行多交多補的機制，最終使得個人賬戶養老金待遇水平占當年農村居民人均純收入的 10%～20%以上。另外，我國政府尤其是中央政府應加大對“新農保”的投入，其補貼不應設定為定額，應該設定為費用比例。

2.明確地方財政補貼的資金產權問題

為了避免參保人死亡后政府補貼個人賬戶資金的非私人特性政策規定可能帶來的一系列麻煩的出現，建議重新明確地方財政補貼資金的產權屬性問題。措施一：把由個人繳費、集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼全部作為參保農民的個人資產，當參保人死亡后，其個人賬戶中的資金余額全部可以依法繼承。措施二：“正確處理個人賬戶中的財政補貼資金的使用辦法，采取分類實施辦法，即根據參保者繳費年限的多少給予相應的補貼和延伸福利，如參保者在未領取養老金之前死亡，可以分不同的檔次給予部分的補貼或者發放相應喪葬補助金的方法。對于正在領取養老金的參保者死亡的情況，若賬戶仍有余額也可以根據其余額領取年份的多少給予相應的補貼或者發放相應的喪葬補助費，以讓參保者在任何情況下都能實際享受到其實惠。”使其區別于農民個人儲蓄。

3.適時提高地方政府繳費補貼標準

繳費補貼標準（內蒙古最低標準每人每年30元，最高標準為75元）不僅僅根據繳費檔次而提高，也應該根據經濟發展而提高。由于內蒙古經濟增長、地方財政實力逐年增強、物價水平上漲等因素，繳費補貼標準不應該一直不變，而應該根據當地的財政實力適時調整，例如，每2～3年調整一次。

（三）明確政府間財政責任分擔機制

目前新農保試點的具體方案設計、基金管理、經辦管理以及經費籌集的實施主體是縣級政府。因此，除了制度本身所需財政補貼外，其他的人員經費以及工作經費等基本上也由縣級財政承擔，縣級財政負擔較重。但是由于各地經濟發展水平各異，財政支撐能力亦不同，在考慮省、市、縣財力分擔時，應采用多元化的分擔模式。對于經濟發展水平高、地方財政能力較強的地區，縣級財政可適當提高分擔比例，省、市、縣三級政府可以按照 1∶1∶2的比例分擔；但對于經濟發展水平相對較低、財政能力不強的地區而言，基層財政可以少承擔一些責任，省、市、縣三級財政可以按 1∶1∶1 來分擔。建議內蒙古自治區政府可考慮免除31個國家級貧困縣的基礎養老金補貼的分擔任務，補貼資金由中央財政和省財政各分擔50%。此外，對于極個別財政困難市，中央財政和自治區財政應在公共財政上實行轉移支付，對困難市給予適當照顧

（四）健全新農保經費保障機制

新農保可持續運行的成本比較高，這就要求一方面明晰經費保障的資金來源，一方面盡可能地降低制度運行成本。在現行財政體制約束下，可以明確自治區級財政負責制度運行的經費保障，這包括公用經費和人員培訓經費，具體方式可以通過省級轉移支付制度撥付經費，也可以學習其他省的經驗，比如：江蘇省采取以獎代補方法。

參考文獻：

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[4]趙殿國.積極推進新型農村社會養老保險制度建設[J].經濟研究參考，2008.32

作者簡介：

任海霞（1980- ），女，內蒙古人，中央財經大學在讀博士，內蒙古財經大學財稅學院，講師，研究方向：福利經濟學與社會保障。