當前內蒙古城市社區服務體系建設問題探析

摘要：本文以當前完善內蒙古社區服務的現實意義入手，總結了“十一五”以來的社區服務建設現狀成就，闡述我區城市社區服務的內容、機制和模式方面其存在的問題及原因，指出我區城市社區應從設施、內容、機制和模式等方面出發完善并提升我區城市社區服務水平。

關鍵詞：內蒙古；城市社區；社區服務

基金項目：2012年度內蒙古自治區高等學校科學技術研究重點項目（NJSN12175）“內蒙古城市社區治理中的公共參與與基層管理互動研究”的階段性成果

一、完善內蒙古社區服務的現實意義

社區服務，是伴隨工業化、城市化進程產生的。社區服務在西方的發展經歷了從民間慈善到由納入政府公共服務的過程。從上世紀80年代以來，我國城市化的日益加速發展不可避免地帶來一系列社會問題，需要城市基層社區管理從過去以老年人、殘疾人、優撫人員為服務對象轉變為以社區全體構成為服務對象，由此拉開了中國社區管理和社區服務改革的大幕。

“十一五”以來，內蒙古經濟的高速發展為解決社區服務供給問題創造了良好條件。在自治區黨委和政府的高度重視下，覆蓋城市的社區服務體系初步建成，廣大城市居民從中受益，然而已取得的成效和群眾對社區服務的需求相比還有很大的差距。作為民族地區，當前推進城鎮化建設背景下進行社區服務體系建設還存在許多特殊問題，因此，發展完善內蒙古社區服務具有深刻的現實意義。

（一）完善社區服務建設符合當前內蒙古城鎮化背景下的社會轉型要求

“十一五”以來，內蒙古每年新增城鎮人口30萬左右，城鎮化率年均提高約1.3個百分點，相當于每年新增了一座中等城市。2000年內蒙古的城鎮化率為42.7%，2011年已經達到56.6%，標志著在人口結構上，內蒙古已經實現從農牧業人口為主向城市人口為主的歷史性轉變，內蒙古正在加速由農村社會向城市社會轉型。隨著我區城鎮化的快速發展，人口繼續向城鎮集中，城鄉結構、就業結構、人口結構、居住結構都在發生著廣泛而深刻的變化，城鎮化進程將給城市帶來一系列亟須解決的問題，因此，加強城市基層基礎工作更加重要而緊迫。

（二）社區是城市基層基礎工作的重點，社區服務在城市社會服務管理中具有不可替代的基礎地位和作用

近年來內蒙古經濟發展速度位居全國之首，城市化速度很快。這種快速發展的城市化進程要求，社會建設和管理應與城市發展的步伐一致，而社區治理的完善正是其中的重要內容，這是市場經濟和公民社會成長的必然要求。我區的社區治理水平與發達省市相比還很有限，政府的社區治理改革思路在基層的貫徹并不到位，做好社區服務是社區治理的重點工作，社區服務工作做好了，居民從中感受到切身利益，才會認識社區的重要性，理解社區工作、參與社區治理，從而產生社區認同感和歸屬感。社區服務缺乏政府以外的民間社會組織參與，社區治理在內容、主體、機制和模式方面存在諸多問題。以城市社區服務體系建設為目標與內容的基層管理體制完善存在密切關系，社區發展是推動基層政府管理創新的重要因素。因此，研究社區治理具有重要的實踐和理論意義。

（三）城市化帶來的社會問題要求通過社區服務來化解

伴隨著城市化的快速發展，城市面臨更為復雜的社會矛盾問題與市民訴求，因此，社區在提供公共服務、協調利益關系、化解矛盾糾紛等方面的作用凸顯，成為加強城市基層社會服務管理工作基本而現實的依托。新形勢下社區承擔的工作任務越來越重，新時期的社區服務是廣義社區服務，既包括無償、抵償提供的社區福利性、公益性服務，又包括低償和有償提供的社區便民利民物質、文化、生活服務。并且針對不同的城市社會收入階層和不同的居民個體的服務需求，應加以區別和細分。因此，加強社區服務將營造社區和諧氛圍，建設和諧社會；提高居民廣泛參與程度，促進民主自治；暢通居民訴求途徑，維護社會穩定；促進服務向專業化發展，加快改善民生，這對于提升地區社區服務水平具有重要意義。

二、內蒙古城市社區服務體系基本現狀

（一）社區服務設施建設取得初步進展

目前，全區221 個城市街道，2101 個城市社區。全區已建立社區服務中心1116個，建立社區文化服務站1127個，建立衛生服務站1072個，基礎設施不斷改善，從09年起自治區財政每年列2000萬元，并隨著自治區經濟發展水平逐年增加，采取“以獎代補”的形式推進和諧社區建設，同時也決定每年用一定比例的福彩公益金支持社區建設，同時，各地加大這方面的工作力度，部分盟市將社區基礎設施建設納入城市建設總體規劃，調整了社區居委會規模，合理劃分社區，優化社區布局。截至目前，全區共有2101個社區居委會，有1681個城鎮社區辦公和活動場所面積達300平方米以上，占總數的82%，300平方米以下的社區、租賃辦公和活動場所或沒有辦公和活動場所的。2012以來，各地繼續加大社區基礎設施的建設力度，城市社區基礎設施有了較大改善。

（二）社區服務內容不斷豐富拓展

勞動就業、社會保險、社會服務、文化娛樂、社會治安等政府公共服務事項逐步向社區覆蓋，近年來，全區各地按照自治區的相關要求，以“一個中心、兩個站”為基本模式，著力強化和健全社區服務功能。目前，以街道服務中心為龍頭，社區服務中心為主體，多種服務組織和社區志愿者隊伍為基礎的服務網絡開始建立。多數地區開展了“六進社區”“八進社區”活動，為居民提供多種多樣的便民利民服務。各地普遍建立起一站式服務大廳，開展政策咨詢、司法援助、就業指導、城鎮低保、技能培訓、家政服務、愛心超市等多項便民利民服務項目服務，部分社區還開展了居家養老、殘疾人和未成年人生活照料和精神慰藉等服務的探索。方便了社區居民生活，提高了生活質量。

（三）社區服務隊伍不斷壯大

近年來，各地把社區工作隊伍建設作為推動社區工作的基礎性工作來抓，采取選派、公開招考、居民選舉產生和聘用等方式，充實和優化社區工作者隊伍。目前，全區共有社區居委會工作人員16858人，其中，行政、事業編制人員3682人，其他聘用人員7337人，開發公益性崗位3414人。同時，進一步加強對社區工作者的培訓，社區隊伍的整體素質有了明顯提高。目前，我區共有社區居委會工作人員大專以上學習12812人，占76%，比2010年提高了33個百分點。活躍在社區服務各領域，成為推動社區建設和社區服務的重要力量。

（四）社區服務方式不斷改善

不少地方依托街道社區服務中心、社區服務站，實行“一站式”服務；近年來，全區各地按照自治區的相關要求，以“一個中心、兩個站”為基本模式，著力強化和健全社區服務功能。同時，將社區信息化平臺建設作為加強社會管理和服務的一項重要工作來抓。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市等地都劃撥專項經費用于社區信息化平臺建設，購置了設備，開發了軟件，采集、更新了信息，建立綜合性的社區信息化網絡，有計劃的實現市區（旗、縣）、街道辦事處（鎮）、居委會三級聯網。目前，全區實現市區（旗、縣）、街道辦事處（鎮）、居委會三級聯網的社區有924個，已建成信息化網絡管理平臺的社區有823個。到2012年底，還有486個社區可以基本建成信息化網絡管理平臺。

（五）社區服務制度環境初步形成

近年來國家圍繞社區衛生、社會救助、勞動就業、文化教育、社區服務設施等內容出臺了一系列法律、政策。內蒙古黨委、政府也相繼出臺了積極推進社區服務的政策措施，如《關于加強城鎮和諧社區建設的若干意見》等為有效解決困擾社區建設的問題提供了政策依據；制訂了《自治區社區建設十二五專項規劃》，提出了今后五年社區建設發展的目標、任務以及重點。

三、我區城市社區服務存在的問題及原因分析

（一）社區服務設施總量供給不足，社區服務項目較少，水平不高，供給方式單一

城市社區福利服務的范圍和水平都比較有限，都主要局限于為弱勢群體提供無償、低償服務，或者圍繞社區成員的最基本需要提供公益性服務；而另一方面，社區承擔了過多的政府職能，在調研中了解到很多社區的服務項目包括黨員管理、勞動保障、綜合治理、計生服務、民政救助、文化衛生、醫療衛生服務、法律服務、人民調解、中介服務、社區警務等，在這些眾多的項目內容中，很多部門把工作布置給街道，再由街道交辦給社區，或是由社區輔助某些政府部門的工作，因此社區承擔了很多原本應該是政府職能部門的工作，致使社區工作能力超載，很多自治的服務卻未做，主要職能缺失。

（二）社區與社區之間發育不平衡，服務水平存在差距

社區資源種類多樣，分散在社區居民、社區組織、駐社區單位和社區環境之中，相對于居民日益多樣化的社區服務需求來說，資源供給總量有限而且相對不足，一些老舊社區和規模小的社區，其資源短缺更加嚴重，特色性，指任何社區的資源有一定的優勢和特色或人力資源豐富或資金充足或設施先進）社區服務以社區為資源配置的主體，對社區內的成員提供服務，這種服務安排往往是有局限性的，不可能在每個社區加以推行。例如呼市的稅苑社區就是一個單位社區，其社區辦公場所和活動場地都是由小區承建者來提供，有與相關單位合辦的老年大學，有科協贈送的科普器材，有賽罕區醫院在社區內設置的衛生服務站，因此其功能設施相對完善，服務水平較高；而有一些村轉居的社區服務水平卻不高，因此，發展背景和水平不同的社區，居民所享受的服務待遇有著顯著差異。

（三）社區服務人才短缺，素質偏低，結構亟待優化

居委會干部在為社區成員提供服務資源的過程中，往往起著主導作用，大多數城市社區居委會的干部素質偏低，在現實生活中沒有扮演好其應有的角色，與社區居民對其角色的期望存在一定的差距，影響對其信任，然而，由于他們缺乏必備的專業理論知識，加上受管理體制的影響，作為社區成員提供服務資源的過程中，往往傾向于完成上級政府下達的行政任務，而忽略了社區成員的實際需求，缺乏社區工作的專業培訓，沒能掌握社區工作理念和方法，未樹立“以人為本”的服務意識，不能夠以社區成員的實際需求為工作出發點，為社區成員提供各種服務。

（四）社區服務模式機制不順暢，社會參與機制亟待完善

政府主導下的社區服務并沒有體現多元參與以及為全體社區成員提供福利的意涵，社區工作主要靠政府推動，無法充分發揮社區組織、社會服務組織和廣大居民在社區資源整合中的作用。

城市社區主要的社區組織是社區居委會。城市社區居委會具有很強的行政色彩，被視為準行政機構，在不同程度上存在著“準行政化管理”的運作方式。社區居民委員會角色定位難以理順，行政化嚴重，政府部門過多介入，社區居委會嚴重依賴于政府，社區居委會的工作方式仍很傳統，長期處于自上而下制度安排中，掌握資源有限，社區所需各項資源如人力資源、物質資源、組織資源、信息資源、文化資源等，過多依賴于政府，社區無法獲得自主性，大量的工作是落實上級行政組織的指令和任務。另一方面，由于對民間的認識和信任不夠，目前民間社會組織參與社區管理與服務的程度十分有限，在街道和居委會的全面管束下，近年社區民間組織在數量上有明顯增長，但自治程度不高，面臨政府過度干預的挑戰，各個方面受到限制，使之活動主要局限于本小區內，未能在資源整合中發揮應有作用，束縛了其參與社區服務的步伐。

社區居民的參與只是在政府行政命令下的以社區共建形式開展，居民和社區單位參與意識不強，社區成員的積極主動參與的意識不濃，而缺乏參與社區活動的積極性，未能積極承擔相應的責任與義務。另一方面，社區居委會所提供的服務資源在數量和質量上都未能滿足城市社區居民的需求，服務水平較低，使得居民對社區居委會的認可度較低，參與社區事務的積極性也較低。

四、當前提升我區城市社區服務水平的對策

明確界定居民委員會的職責；加快民間社會組織的發展；重視公民意識的培育加強相關法規制度建設。

（一）夯實社區服務發展的基礎條件

1.完善社區基礎設施

把建設現代化社區納入城市整體規劃， 大力改善社區活動場所和服務設施，統籌解決好土地劃撥、產權歸屬、使用管理等問題，將社區建設成為有形的、能夠滿足居民一般生活、休閑、娛樂、工作、學習的社區， 為社區開展工作創造良好條件，增強社區居民的認同感和歸屬感。在社區基礎設施建設上，不僅需要政府財政支持和投入，更要廣泛吸收社會資金，鼓勵社會捐贈，積極吸引外資，建立政府與社會相結合的多元投資機制。

2.培育社區專職工作者隊伍和社區志愿者隊伍

提高社區工作者素質，針對當前社區工作者普遍存在的學歷層次較低，年齡偏大，工作方法傳統等問題，應加快社區工作人員的在職培訓，提高其素質和能力，改善他們的工作和生活待遇等。同時，改革社區居民委員會干部選拔聘任制度，采取向社會公開招聘、競爭上崗等形式選擇優秀人才，逐步實現社區工作者隊伍的職業化、專業化、知識化和年輕化，保證有一支相對充實穩定的力量做社區工作。另一方面，我國社區服務應借鑒和吸收國外先進經驗和做法， 要拓寬社區工作者來源渠道，大力開展志愿者活動。

（二）發展創新社區服務的內容和形式

社區要切實做好公益性的、福利性的服務群眾的工作，將重點放在幫助群眾就業創業、豐富文化生活、改善人居環境、提升文明素質方面，尤其要高度關注困難群眾和弱勢群體的生活。廣泛開展社區老年人服務，利用好為老服務設施。深入了解和反映社情民意，拓寬居民參與社區事務的渠道加強法制宣傳和安全教育，引導居民理性表達訴求，自覺依法辦事，妥善處理利益糾紛，促進城市基層和諧穩定。

同時， 可以借鑒國內其他地方通過政府購買服務、設立項目資金、開展項目補貼等方式，引導社會組織、企事業單位和居民參與社區管理和服務活動，鼓勵個體、私營、民營等企業開辦社區服務項目，開展便民利民服務。充分利用熱線電話、互聯網等現代信息技術，不斷提高服務質量和管理水平。在社區內逐漸形成社會福利服務、社會互助服務和市場有償服務相結合的多類型、多層次、廣覆蓋的社區服務網絡。

（三）重新定位政府與居委會間關系，創新社區管理機制

1.政府扮演好社區服務的主導角色

就政府而言，政府應理性地介入屬于自己管轄范圍內的社會服務。一方面，政府要充分發揮主導作用，做好社區規劃，制定必要的扶持鼓勵政策。協調有關部門，解決有關矛盾，保證社區治理工作順利向前推進。另一方面，政府要真正做到政社分開，將一部分權力下放給社區，建立政府與社區之間的合作管理機制，而不是將社區作為政府的“腿”。

2.強化社區居委會的組織建設與社會服務功能

發揮社區居委會在擴大群眾參與，反映群眾訴求方面的積極作用，各項工作應當建立在群眾參與、民主決策的基礎上，才能獲得社區成員的信任，并能有效的調動社區成員的積極參與。明確社區居委會在城市社區中的作用，居委會的積極倡導和參與，有利于提高社區成員對于社區服務的信賴程度并保證其心理預期的實現。

提高居委會自治功能，做好社區日常管理和服務工作。結合實際情況，規范工作程序，將社區事務逐步交由社區居民自主決定、自我管理，特別是對社區的重大問題，廣泛征求居民群眾意見，并保證尊重大多數群眾的意見。最后積極培育發展社區中介組織。社區中介組織是社區治理和社區服務的重要力量，對加強社區內的專項服務，增強社區凝聚力，提高居民參與意識，起著重要作用。

3.積極培育和建立多樣化的社區民間組織

基于不同利益需求，不同愛好所形成的各種民間組織，具有提供服務、反映訴求、規范行為的積極作用，他的建立有利于公民橫向參與網絡的參與網絡的形成。因此當前應積極培育和鼓勵發展公益性、服務性的社會團體和民辦非企業單位，同時加強管理、指導和幫助，制定扶持政策和措施，使之建立和完善科學的管理機制，提高自身的管理水平和服務能力。

（四）吸納社會多元力量，實現社區服務社會多元供給模式

城市社區服務需要多方利益主體的共同參與。服務主體及資金來源的單一使得服務匱乏難以滿足當前社區居民的利益訴求，限制了城市社區服務的發展，應當通過國家、集體、個人等社會各方面力量共同參與投入，努力形成政府牽頭、有關職能部門配合、街道和居委會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與的社區資源整合網絡， 建立多元部門間的良性互動新格局，以形成推進社區建設的資源合力。充分調動駐街單位等一切力量， 發揮基金會、慈善組織、公共服務社等社區非營利組織的作用，將其轉化為可用于社區建設的資源。

參考文獻：

[1]十年回眸：內蒙古城鎮化率2011年已達56.6%[EB/OL].內蒙古新聞網-內蒙古日報，2012-10-23.

http：//inews.nmgnews.com.cn/system/2012/10/23/010852785.shtml

作者簡介：

云淑萍（1973- ），女，蒙古族，內蒙古財經大學公共管理學院，講師，碩士研究生，研究方向：城市社會學和社區問題；

牛華（1981- ），女，漢族，內蒙古財經大學公共管理學院，講師，碩士研究生，研究方向：市政學。