對《預算法修正案》的幾點評析

摘要：《預算法修正案》較之1994《預算法》已有較大進步，但仍有不足之處，尤其體現在預算的公開性和預算的完整性問題上。鑒于此，我們仍有必要對其探討。

關鍵詞：《預算法修正案》；公開性；完整性

一、《預算法修正案》概述

《預算法修正案》，從整體上講，它較之1994《預算法》有很大的進步，這次草案修改的主要內容包括：在總則部分，對預算的完整性做出了重大修改，對預算的公開增加了規定，對地方政府的預算管理和轉移支付也增加了新的規定，對預算管理職權章節，新增了第19條對預算權限僅行了劃分；對預算收支范圍章節，修改了預算的收支范圍的規定；在預算編制章節，對預算編制的權責進行了明確，對預算結余問題進行了重新的規定；在預算審查和批準章節，人大權力的預算權能進行了明確并對權力的行使進行了細化；在預算執行章節，對預算執行的主體、預算結余、財政專戶、國庫集中支付制度、超收收入進行了修改；在預算調整，第63條對預算變更進行了細化，第65條對各級政府的預算調整進行了重大修改；在決算章節，重點是增加第74條和75條關于決算主體及程序的規定；在法律責任章節，第87條、88條、89條列舉了違法情形。

二、關于預算立法宗旨的不足

關于預算立法宗旨，它規定在《預算法》第一章的第一條中，“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法”。在眾多修改建議中，只有極個別的意見關注到了這一點。蔣洪教授在“《預算法》應具有法律約束性——評預算法修改稿”一文中，對該問題進行了深入的分析，他認為，預算立法宗旨在該條的體現是誰管誰的問題，而在該條中，兩處使用了“國家”一詞，但是國家是一個抽象的概念，不明確其具體含義，后果將導致該條文失去確定的意義，沒有約束性。

三、關于預算公開性的不足

在《預算法修正案》的第十一條中，對預算的公開性問題進行了規定“第十一條 經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國際秘密的除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、預算調整、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。預算、預算調整、決算公開的具體辦法，由國務院規定。”但是，該規定在公開的標準性問題上，沒有做任何認定，而是采用了委任性條款，即“對預算、預算調整、決算的公開的具體辦法由國務院規定”。其做法是將預算公開的立法權無條件地讓渡給了行政部門。鑒于此，就必須明確公開的標準，將預算立法的權力收回。我們認為標準至少能達到這種公開的行為是不是合法的判斷底線。而關于該問題的條文上的措辭上，修正案中使用了“應該”一詞，而沒有使用“必須”一詞，這反映出了這樣一種心理，在當前預算公開是一種評價問題而不是一種義務問題，是現實壓迫的需要。鑒于以上分析，我們提出以下就該建議：（1）將“應該”修改為“必須”，這能更好地迎合我國政府角色轉型的需要；（2）對公開的標準的制定授權上，要進行限制，雖然理論上不能讓渡這種預算立法權給行政機構，但是鑒于我國各級權力機關存在形態的特殊性，要其履行這樣的職能缺乏一定的能力，我們可以接受部分讓與標準制定的權限，那么至少要給出諸如“預算的公開應滿足公民呢和各級人民代表大會在預算過程中行駛權力履職的需要”；（3）對標準的程度問題，要進行法律底線的限制，即至少要判斷合法與非法的程度，否則，行者機構可能借助“國家秘密”這一擋箭牌而不作為。這個程度，我們認為，至少要包括時間、方式、內容等方面。

四、關于預算編制完整性的不足

預算編制的完整性問題，在《預算法修正案》中的第七條和第八條的表述是這樣的“各級政府的全部收入和支出都應納入預算”“各級預算包括政府公共預算和政府基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算”。這樣將社會保障預算納入了預算。但是，從預算編制完整性的重要性程度來講，這樣的力度是不夠的，主要在于界定不夠清晰。要達到預算編制的完整性，至少要做到三個方面：第一，增加或明確社會保障基金收入與支出；第二，完善資本運營范圍；第三，細化預算科目，實現服復式預算體系。

五、結束語

對《預算法修正案》較之1994《預算法》已經是很大的進步，從總則到附則，每一個章節都進行了修改，并且在部分章節中，還提出了一些新的規定，如對預算編制的完整性問題規定更加細化，對預算調整規定得更加嚴格，對預算責任上將違法行為也進行了細化等。雖然這次草案，仍然還有很多不足之處，總的我們應該肯定其進步。對于怎樣完善《預算法修正案》，我們的觀點是，首先要對要定位準確，二要具有法德可操作性，最后，要追求現實國情。

參考文獻：

[1]蔣洪.《預算法》應具有法律約束性——評預算法修改稿[J].地方財政研究，2011.3

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[3]傅光明.《預算法》修改與完善途徑[J].地方財政研究，2011.2