淺談我國國庫集中收付支付的改革現狀

蘇愛萍

【摘 要】我國國庫集中收付制度歷經數年的探索，已經初見成效，主體的制度框架已經建立成行，然而在實踐的過程中，仍然存在各種問題和障礙，改革有待進一步推進。本文考察了我國國庫集中收付制度的現狀，并在此基礎上探討應如何將改革進一步地推進和完善該制度。

【關鍵詞】國庫集中收付；公共財政；改革

為了能夠使公共財政制度適應社會主義市場經濟，我國自2000年起，在借鑒了國外經驗的基礎上開始對現行預算管理制度進行改革，由傳統的分散分級國庫收付制度轉變為現在的國庫集中收付制度，即以單一賬戶為基礎，資金的繳撥由國庫進行集中收付，目前主體框架已經構建完成，然而，在改革的過程中，仍然有很多問題和不足亟待解決，進一步完善和加強。

一、國庫集中收付制度改革的現狀

經過人民銀行、各級財政管理部門以及其他部門的配合，我國自2001年對國庫集中收付制度的改革進行試點，目前已初見成效，具體表現為：杜絕在收入繳庫時出現擠占拖欠行為，國庫財政收入無法足額、準時入庫的情況得以解決；規范財政預算的制定以及執行，完善和明確了預算約束；使財政資金撥付環節過多、涉及面較廣的弊端得到有效解決，為預算單位的款項及時到位創造了條件；促進財政資金的使用率極大提高，大大增強了國家當前宏觀調控的能力。

二、改革過程中的問題

（1）財政預算管理體制的不完善。當前，我國的財政預算管理體制雖然也相應改革，但仍然存在著和現行的國庫集中收付制度改革不相配套的方面，例如：預算編制的項目不夠細化，較為粗放；基層部門的預算改革還應進一步深入；預算編制批準的時間不夠及時，且時間跨度較短，影響國庫集中收付制度執行程序及依據的規范性；財政資金有預算內及預算外之分，無法讓國庫單一賬戶對預算資金進行有的放矢的管理。（2）舊式體制對改革的阻力。由于國庫集中收付支付制度是建立在舊體制上的一項改革工程，因而遺留下來的舊體制對于改革的阻力仍然存在，削弱了新型體制的優勢，使改革調整期較長，對經濟的發展以及成功改革到位都有一定的影響。主要體現在：一是監督規范的執行力度小。在傳統的財政管理制度下，中央政府和地方政府之間，往往可能出現博弈關系；另一方面，管理財政資金的部門、使用財政資金的部門與國家之間，也可能形成三方博弈，而由于傳統體制的弊端，造成大量財政管理漏洞，新制度改革后，對財政資金加強了集中監管力度，使得這些做法無法繼續得逞，從而導致一些代理銀行或預算單位受利益驅動進行違規操作，影響到國庫集中收付支付制度的改革成效。同時，由于國庫集中收付支付制度改革偏重于預算單位資金使用的監督和規范，而對于相對忽略了對執行機構行為的規范力度。由于對執行者的監督作用較弱，往往導致執行者可能出現職權濫用，增大財政風險。二是傳統預算會計制度適用性降低。建立在傳統財政資金的運動過程之上的現行預算會計體系對國庫集中收付支付制度無法完全適用。一般而言，傳統的預算會計制度包括行政事業單位及財政總預算兩部分會計，以收入、資產、支出、負債、凈資產五部分為框架，對各自管理的會計主體實行核算，而改革后的國庫集中收付制度使得傳統的預算會計體系無法對資金運動的過程及支付的管理方式進行準確的反映及核算。此外會計基礎及核算內容上，均具有一定的局限性，無法真實反映會計主體的經濟業務，并且不能對政府資金運動的全貌進行準確反映。三是法律法規建設滯后。我國現行的法律法規部分已經過時，無法對現行國庫集中收付支付制度進行指導，或者僅為基本原則，不具備可操作性。雖然有關部門已經制定并發布了各項規章制度，然而仍然不具備法律的強制性。四是舊式行政干預過多。雖然制度已經改革，但傳統計劃經濟的管理意識仍然存在，資金及財權的分配、預算編制及執行等各環節中都有各種舊式的、不適應目前經濟形態的行政干預手段，而新體制對其行為予以制約，造成了二者的對立，給新制度的實施造成困難。五是橫向的信息管理建設滯后。目前，我國國庫、財政、銀行與稅務之間的信息化聯網程度仍然較低，導致國庫集中收付支付制度缺乏高效運行的基礎條件，數據信息無法及時傳遞，制約了財政監督作用，降低新型制度的實施效率。

三、完善措施及建議

（1）預算管理體制應做進一步的完善。國庫集中收付支付制度作為預算管理制度的一個核心制度，應為其正常運作創造一個良好的環境，因而應進一步對預算管理體制中其他的相關制度進行完善和增強。例如針對傳統體制的不足，將財政資金全部歸入預算內，不再區分預算外與預算內，提高管理效率，通過人民銀行單一賬戶對財政資金進行收支運作，全部納入國庫的監督和管理之內，真實反應所有的財政收支情況，對財政赤字的縮小、短期國債發行量的減少以及國家制定宏觀財政政策，均起到積極的作用。（2）將預算編制方式全面細化。欲使新制度的改革實現預期目標，必須從預算編制的方式上進一步改革，內容包括：一是內容上，從分別包括預算內及預算外兩方面編制轉變為綜合預算，部門全部的收支均納入預算管理進行綜合預算，實現資金統籌的綜合平衡；二是形式上，應從由傳統制度以支出功能分散預算的編制，轉化為按部門的職能及部門主體進行完整統一整的部門預算編制；三是方法上，部門預算編制應分為“項目支出”及“基本支出”，項目應細化列明具體的事項，預算科目應詳細分為類、款、項和目四層，并將預算由上而下明確細化至基層的預算單位，增強透明度，提高準確性、規范性及完整性。四是方式上，從基數法轉變為零基預算。（3）對預算會計體系進行重組。打破原有行政事業單位及財政總預算兩部分會計這一體系，建立起適應新型制度的政府會計體系，即將二者合二為一。事業單位的會計部分，除了通過財政撥款的部分歸入政府會計之外，其他的均納入非營利組織會計。實現預算會計體系的完善，能夠對國庫集中收付支付制度下的財政資金運行過程和結果做準確監督和正確反映，對政府整體的收治情況及財務狀況進行核算，反映預算收支的全貌，準確提供政府資金運營的會計信息。（4）建立完備的監督機制。應對財政資金的收付進行實時監控，依靠現代信息技術，建立起動態的監控系統、內控與外部監督相結合，采用多種的監管手段，對財政資金運動的事前、事中全過程進行監督，建立起各參與單位之間的制衡關系，互相獨立，相互監督。（5）相關各種法律法規的健全。在推行國庫集中收付支付制度后，由于賬戶系統、預算執行的機制、財政資金收支方式等方面均有較大的變更，因此應針對國庫管理的特點及性質，將有關制度以及法律法規做進一步的修訂和完善，例如《國庫條例》、《預算法》等，避免出現有關法律法規與改革做法發生矛盾的情況。此外，為了使新制度下的各項業務有法可依，有章可循，應對現行會計制度，例如《事業單位會計制度》、《財政總預算會計制度》等進行修訂，并在時機成熟時出臺《國庫法》，提高法律約束的層次和方面，為國庫集中收付支付制度的全面實施提供相應的法律依據。（6）信息系統的建設。應進一步完善我國國庫、財政、銀行與稅務之間的信息化聯網，加強計算機信息化管理的建設。

四、結語

在國庫集中收付支付制度進一步的改革中，應做到緊密結合目前的經濟形勢，完善其管理制度、會計制度以及監督制度，修訂和建立有關規章制度、法律法規，確保這一新型制度能夠發揮出更加強大的作用。

參 考 文 獻

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