我國戶籍制度改革與公民基本權(quán)利保障論析

郭蕊

摘 要 我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，以明顯的城市戶籍特權(quán)為特點，造成了公民公民在政治、經(jīng)濟、文化、社會生活等各領(lǐng)域的基本權(quán)利的不平等及遷徙自由的限制，與憲法所確立的公民基本權(quán)利的平等性存在沖突。為保障公民的基本權(quán)利，實現(xiàn)權(quán)利公平，我國戶籍制度改革應(yīng)完善人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計功能，實現(xiàn)公民身份平等；構(gòu)建城鄉(xiāng)一元格局，實現(xiàn)公民權(quán)利平等；消除遷移障礙，恢復遷徙自由，并逐步取消戶籍制度上附加的利益和特權(quán)。

關(guān)鍵詞 戶籍制度 戶籍改革 基本權(quán)利 權(quán)利保障

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A

近年來，由于我國現(xiàn)在實行的戶口登記管理制度所導致公民在社會政治、經(jīng)濟、文化生活等領(lǐng)域的各個方面享有各項基本權(quán)利的不平等及遷徙自由的限制，引發(fā)的相關(guān)矛盾糾紛越來越多，其缺陷遭受到了廣大民眾的議論和批評；在引起社會普遍關(guān)注的同時，戶籍制度改革的呼聲也愈發(fā)強烈。2010年底溫家寶在經(jīng)濟工作會議上，反復要求要重視并努力解決在城市中外來務(wù)工人員以及相關(guān)人口的戶籍問題。在2012年黨的十八大工作報告上，胡錦濤提出了“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的有關(guān)戶籍制度改革的方針和目標 。

一、我國現(xiàn)行的戶籍制度

戶籍制度作為最基本社會制度之一，其主要內(nèi)容是以對人民的職業(yè)、財力等基本狀況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為依據(jù)，劃分身份階層并完成控制，以方便國家對人口的管理。自新中國成立以來，戶籍制度是國家相關(guān)機關(guān)對所管轄人口的生老病死、婚姻、血緣關(guān)系、居住地址等主要方面進行申報、確認、登記，利于數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計、控制居民遷徙并實施人口管理和配置資源的一項基本國家行政管理制度。

（一）我國戶籍制度的確立。

新中國成立后，為鞏固新生政權(quán)，中央政府把維護社會治安，保障人民的安全當作管理城鎮(zhèn)人口的重要內(nèi)容，明確規(guī)定了居民的生老病死、居住地址變遷等狀況以及其他相關(guān)事項必須向公安機關(guān)報告的準則，并為此制定了一系列在福利上偏向城市的人口管理條例。

上世紀50年代初，新中國實行的《城市戶口管理暫行條例》，宣告戶口登記機制的確立并首先在城市中施行，這在當時對于新政府掌握城市人口的基本信息起到了積極作用。隨后，1953年新中國的首次人口普查，則為全面的人口登記管理制度的確立提供了前提。

1954年，全國人大會議通過的新中國首部憲法規(guī)定公民享有自由居住和遷徙的權(quán)利。繼后，國務(wù)院通過相關(guān)條例，在原先的人口登記管理制度中增加了農(nóng)村部分，解決了農(nóng)村人口的登記問題。

1958年戶籍管理制度出現(xiàn)根本變化。該年1月通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，確定了當代戶口登記制度的法律地位，賦予戶口登記的法律效力；條例對農(nóng)村人口流動的限制，使我國城鄉(xiāng)戶籍登記出現(xiàn)差別，誘發(fā)我國特有的現(xiàn)行的二元戶籍制度的形成。該制度既是中國城鄉(xiāng)居民利益矛盾和利益沖突的結(jié)果，也是城鄉(xiāng)利益格局固定化的表現(xiàn) 。

1964年和1977年，公安部先后出臺的關(guān)于戶口遷徙的條例規(guī)定，明確限制農(nóng)村戶口居民向城市遷徙。1975年，我國實行的第二部憲法，廢除了首部憲法對公民自由權(quán)在遷徙居住方面的規(guī)定，并對其進行了嚴格限制。兩項規(guī)定的出臺及1975年憲法的實施，使公民公民自由權(quán)在遷徙居住方面毫無法律支撐。

改革開放后，隨著我國城市和農(nóng)村日新月異的發(fā)展，戶籍制度的缺陷漸漸暴露，政府也嘗試對其進行改革。以1985年規(guī)定在全國范圍內(nèi)落實個人身份證制度為主要內(nèi)容的改革，順應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的需要，有利于我國人口的現(xiàn)代化管理。

（二）現(xiàn)行戶籍制度的主要內(nèi)容。

形成于建國初期的戶籍制度，以1958年國家通過的《中華人民共和國戶口登記條例》（以下文段簡稱《條例》）為核心內(nèi)容，根據(jù)《條例》及政府制定的相關(guān)戶口政策，把全國人口依據(jù)地域居住地劃分為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口，并實行相應(yīng)的公共資源配置偏向城市的國家行政管理制度。

1、《中華人民共和國戶口登記條例》。該《條例》不僅在許多條款中對新生人口登記、身份信息證明以及其他基本數(shù)據(jù)的綜合作了明確規(guī)范，而且還詳細規(guī)定了對人口遷移登記、居住期限登記及違反《條例》的處理和懲罰。由此可見，我國現(xiàn)行戶籍制度是在統(tǒng)計人口數(shù)量、家庭戶口信息等基本情況的基礎(chǔ)上達到證明公民身份目，并依據(jù)提供的人口相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)出臺相關(guān)國家政策，來維護社會秩序的重要職能。但是，《條例》第十款中農(nóng)村公民遷入城市戶口必須需要有相關(guān)機關(guān)單位簽發(fā)證明的規(guī)定，限制了居住在農(nóng)村的廣大農(nóng)民的自由。這明顯與我國首部憲法所規(guī)定的自由、平等精神相沖突，并與國際社會對基本人權(quán)的肯定有出入。

2、準入審批制度。對戶口的變更批準制度，是政府掌控并束縛農(nóng)村居民向城市流動、居住的主要手段。《條例》用明確的法律條文規(guī)定了戶口登記體制，并且以此來控制農(nóng)村居民的遷徙，達到農(nóng)村、城鎮(zhèn)在人口方面的“均衡”。相伴改革開放的不斷推進和深化，我國戶籍制度也在與時俱進的發(fā)生變革，居民遷徙所致的戶口變更標準也漸漸的降低，雖然各地政府嘗試著制定相關(guān)戶籍改革政策，但對于一般普通民眾而言，落戶門檻的條件依然苛刻，讓人望而生畏，遷徙自由仍是空談。

3、城鄉(xiāng)二元戶籍制度。我國現(xiàn)行的戶籍制度在形成之初就是國家識別和證明個人有效信息的高效手段，也是國家對居民身份信息進行管理的有效措施。在我國，國家根據(jù)居民所處不同地域的居住地和從事的工作范疇，把全國戶口分割成從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)村戶口和非農(nóng)業(yè)的城市戶口。并基于此，在計劃經(jīng)濟時代，國家和政府制定了相應(yīng)的配套設(shè)施，在本就存在缺陷的戶籍制度上附加了不同的公共社會福利。由此，基于兩種差距的社會結(jié)構(gòu)分層，新中國居民也產(chǎn)生了城里人與鄉(xiāng)下人、市民與農(nóng)民的思想觀念和身份差距思想；另外，這也造成了今后三農(nóng)問題的產(chǎn)生。這也成為導致我國二元社會結(jié)構(gòu)構(gòu)成的主要原因。

4、居民身份制度。20世紀80年代中期，改革開放之初，我國制定了《居民身份證條例》，規(guī)定中國所有居民進行統(tǒng)一的身份認證，并發(fā)給法律認可的全國通用的個人身份證。通過這項主要措施和法規(guī)政策，我國確定了居民身份證的價值意義，賦予其證明公民身份的功能。通過該證件，國家有關(guān)部門可以更好的統(tǒng)計、管理人口信息，方便政府職能的順利實現(xiàn)。這也同時讓公民有了證明身份的的憑證，保障了公民權(quán)利的順利實現(xiàn)。總之，實行和完善居民身份證制度，為戶籍制度的完善起到了根本性作用。

二、現(xiàn)行戶籍制度對公民基本權(quán)利的限制

（一）政治權(quán)利的限制。

公民在政治方面的基本政治權(quán)利，以平等的享有選舉權(quán)、實現(xiàn)政治自由等權(quán)利為主要構(gòu)成。在我國，因為受二元戶籍制度的影響，農(nóng)村居民的政治權(quán)利的實現(xiàn)受到了嚴重的制約。1958年頒布的《條例》規(guī)定了全國人口在傳統(tǒng)職業(yè)上“農(nóng)與非農(nóng)”兩種戶口的劃分及城鄉(xiāng)居民不平等的權(quán)利義務(wù)。在選舉權(quán)和被選舉權(quán)方面，盡管我國憲法一直強調(diào)公民平等的享有該項權(quán)利，但《選舉法》第16條卻規(guī)定：“省級人大代表的名額，由全國人大會常委會按照農(nóng)村四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”在我國人大代表組成方面，其構(gòu)成比率嚴重失衡。例如，從第一屆到第十屆農(nóng)民代表占代表總數(shù)的比例依次為5.14%、5.46%、6.87%、29.4%、20. 9%、11. 7%、23% （包括工人代表）、9.4%、8%、18% （包括工人代表） 。這些數(shù)據(jù)表明，我國沒有具體根據(jù)社會實際人口分層的比例來推選和組成人大代表數(shù)，這同時表明部分農(nóng)村居民的政治權(quán)利沒有正當實現(xiàn)，物質(zhì)需要和經(jīng)濟要求不能順利實現(xiàn)，國家在利益分配及資源配置上也很容易造成差距。

（二）經(jīng)濟權(quán)利的限制。

社會經(jīng)濟權(quán)利是公民權(quán)利順利有效實現(xiàn)的基礎(chǔ)，體現(xiàn)著憲法所賦予公民物質(zhì)經(jīng)濟利益的享有。它要求政府承認公民的合法、有效身份，提供民眾所需的物質(zhì)利益，進而保證公民合法權(quán)利的順利實現(xiàn)。

以社會保障權(quán)為例。根據(jù)我國法律的規(guī)定以及現(xiàn)有的政府政策，在實際生活中，從社會保險、福利、救助和優(yōu)撫四個方面共同構(gòu)成了我國特有的社會保障體制。在我國，因為具有了合法身份的任何公民，都擁有享受享受國家提供的社會公共福利的法律資格，而且也不會因為種族、民族、職業(yè)、性別和年齡等因素的不同而干擾到這種資格的擁有。但是，由于我國的社會保障制度跟隨二元制的戶籍制度配套實施，所以這就導致了前者也變?yōu)槌青l(xiāng)分割的二元制度。在我國，農(nóng)村社會保障制度不健全，而城市的則以照顧本地居民為主，因此憲法規(guī)定的公民“在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助”這一權(quán)利無法平等地實現(xiàn) 。目前，雖然政府已經(jīng)把解決“三農(nóng)”問題放在當前工作的中心，并宏觀調(diào)整資源配置，利益逐步傾向于農(nóng)村，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和支持養(yǎng)老保險設(shè)立，但是效果卻不明顯在，尤其是城鎮(zhèn)中務(wù)工的外來人員，他們根本無法同等的擁有和實現(xiàn)同本地居民一樣水準的社會保障權(quán)利。因此，完成社會保障權(quán)的全面覆蓋負重致遠，其公平性問題亟待解決。

（三）文化權(quán)利的限制。

受教育權(quán)是我國憲法所肯定的公民基本權(quán)利的重要內(nèi)容之一。受教育權(quán)為社會新生成員接受知識教育創(chuàng)造了條件。在我國新修改的《義務(wù)教育法》中，對適齡主體受教育權(quán)的平等性作了明確規(guī)定。但是，由于二元戶籍制度的存在，利益附加在戶籍制度上的中國現(xiàn)有的教育機制也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元化的特點。國家制定的發(fā)展教育政策和實行的相關(guān)舉措，大都向城市傾斜，而對農(nóng)村的教育照顧和投入有所輕視，利益不均衡，相差加大。加之農(nóng)村發(fā)展相對落后，各項教育資源薄弱，農(nóng)村少年接受教育所面臨的困難更多、機遇也更少。

近年來，伴隨社會經(jīng)濟的快速前進的步伐，雖然我國在綜合國力提高的同時，逐年增加了在教育方面的資金支持，并且重點照顧貧困地區(qū)和農(nóng)村，但由于地區(qū)經(jīng)濟差異、城鄉(xiāng)戶籍差別等各個因素的影響，在教育領(lǐng)域內(nèi)國家公共教育資源分配不平衡的現(xiàn)象依然存在。懸殊的差距引起了民眾的廣泛關(guān)注和議論。在保障公民基本權(quán)利，維護社會穩(wěn)定，建設(shè)和諧社會的環(huán)境下，實現(xiàn)教育資源分配均衡成為國家有關(guān)部門工作的重要內(nèi)容。

另外，“高考移民”現(xiàn)象值得深思。造成這種現(xiàn)象的原因主要在于國內(nèi)不同省份招生分數(shù)相差懸殊，高考招生中存在嚴重的不平等。重點大學的招生標準從招生指標和錄取分數(shù)線上明顯照顧當?shù)匾约按蟪鞘小⑽幕l(fā)達地區(qū)的考生，而歧視外地、經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的考生。差異懸殊的招生指標和錄取分數(shù)線使不同省區(qū)考生沒有平等的接受高等教育的機會。

（四）遷徙自由的限制。

遷徙自由權(quán)是現(xiàn)代社會各國公民應(yīng)當享有的且不可忽視的最基本權(quán)利之一，與公民人身自由密切相關(guān)。在我國法律體系發(fā)展史上，中華民國在臨時約法中就規(guī)定人民有居住遷徙之自由。隨后訓政時期施行的約法及中華民國憲法也規(guī)定有關(guān)于遷徙自由的內(nèi)容。建國初期，我國實行的首部社會主義憲法中明確對居民在居住、遷徙方面擁有自由權(quán)進行了確定；但是這款條文卻在1975年全國人大會議上被廢除；此后，我國相繼頒布的憲法及憲法修正案都沒有相關(guān)條文的記載，使遷徙自由在法律上失去支撐，成為空白。在我國失去了憲法保障的公民的遷徙自由權(quán)，意味著公民尤其是帶著農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民在實際的社會生活中失去了自由遷徙的權(quán)利。目前，雖然國家和政府在戶籍制度改革上做了許多嘗試和努力，但是在多次修憲時，都沒有提到或恢復公民自由遷徙權(quán)利這一條款，讓不少學者感到遺憾。

三、戶籍制度改革對我國公民基本權(quán)利保障的舉措

時至今日，我國現(xiàn)行的二元戶籍制度的缺陷日漸突出，對其進行改革迫在眉睫，而我國有關(guān)法律法規(guī)、政策的出臺以及社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢為解決現(xiàn)行戶籍制度的缺陷提供了基礎(chǔ)，并指明了方向。

（一）完善人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計功能，實現(xiàn)公民身份平等。

統(tǒng)計國內(nèi)人口數(shù)據(jù)和證明公民身份信息是自我國戶籍登記管理制度實施以來的重要職能和目的。該制度通過提供準確、完備的人口信息，使政府各部門對所轄區(qū)域的人口數(shù)量和構(gòu)成情況了如指掌，進而提供合理規(guī)模和必要質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù) 。由于戶口登記管理制度統(tǒng)計的是包含公民的家庭身份、教育程度、婚姻狀況、職業(yè)等在內(nèi)的個人的基本信息，受“二元戶籍制度”及利益附加在戶籍制度上的其他系列社會管理制度的長期影響，使在地域上不同的居民分割成農(nóng)民和市民兩個利益不平衡的階層，形成了地位不對等的身份觀念，這導致戶籍登記管理制度混淆了本位職能。

戶籍登記管理恢復本職，就是要在不違背法律賦予公民的基本權(quán)利前提下，準確地統(tǒng)計和記錄公民的基本信息，使其能夠符合國家職能部門工作的需要，為政府各項行政管理工作提供相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，制定可行的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。同時，在實際社會生活中，為公民提供便利，并滿足社會各領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)資源的需求。尤其是，我們要抓住我國實行以個人終生代碼制為主要內(nèi)容的二代身份證制度的機遇，高效利用計算機技術(shù)，對我國人口實行現(xiàn)代化管理，摒棄傳統(tǒng)戶籍制度的戶口劃分，形成并推行任何人都把自己和他人都放在同等的身份地位上并視為同等公民，并不注重他們的家庭出身、民族、性別等方面的差異的新時代公民身份的觀念，保障公民人格權(quán)、生命權(quán)的平等，實現(xiàn)公民“人人平等”的權(quán)利，以此也會促進社會關(guān)系的和諧和社會秩序的改善。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)一元格局，實現(xiàn)公民權(quán)利平等。

構(gòu)建城鄉(xiāng)一元化格局，就是要在逐步縮小農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間差距的同時，促進兩者間交流與融合，積極鼓勵并引導農(nóng)民有目的、有計劃的向城鎮(zhèn)流動、遷居，在放松對人口流動限制的同時，取消傳統(tǒng)的兩類戶口階層的劃分，構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)一元化的理想戶口登記制度。城鄉(xiāng)一元化，保障公民政治經(jīng)濟權(quán)利的平等，其具體包括：積極加大對農(nóng)村地區(qū)居民的生老病死等各方面保險制度的全方位建設(shè)，并有逐步向城鎮(zhèn)化提升發(fā)展的空間；在城市社保體系中增加外來務(wù)工人員的就業(yè)、醫(yī)療保障機制，并應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的征兵、優(yōu)撫安置、公務(wù)員招收、人身損害賠償?shù)刃聶C制。國家應(yīng)及時地制定有關(guān)政策，支持農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是社會保障體系的構(gòu)建和完善，在全社會內(nèi)形成統(tǒng)一的社保制度，使城鄉(xiāng)所有居民平等的享受同等的社會福利待遇，行使國家法律賦予的政治經(jīng)濟權(quán)利。

同時，國家要取消戶籍制度上附加的利益和特權(quán)。受戶籍制度利益傾向城市的影響，其他行政管理制度在調(diào)整資源利益時，也或多或少的傾向于城市。這就造成了國家和政府在公共資源配置上，多偏向擁有城市戶口的城鎮(zhèn)居民，在戶口制度上增加了比重較大的公共福利，使擁有城市戶口的居民就相應(yīng)享有某種福利特權(quán)，并成為我國當前有效改革該制度的難題。因此，有步驟的取消在此制度上額外的社會公共利益，減小并消滅利益分配的差距，取消戶籍特權(quán)，達成行政管理制度間利益指向均衡，是戶籍制度改革取得有效成果的基本舉措。

（三）消除遷移障礙，恢復遷徙自由。

限制公民自由遷徙權(quán)利，是我國現(xiàn)行的二元戶籍制度存在缺陷的主要方面之一。改革或取消城鄉(xiāng)二元戶籍管制制度，使居民在全國范圍內(nèi)不同城鄉(xiāng)、不同地區(qū)之間自由遷移，是保障公民的自由權(quán)利實現(xiàn)的根本。人才資源的地區(qū)流動，有利于科技文化的交流，便于融合城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，政府和地區(qū)不應(yīng)進行嚴格控制、消極限制，而應(yīng)該積極鼓勵、保護和規(guī)范。

近些年來，我國現(xiàn)行的政策，開始重視人口的流動，逐步取消相關(guān)限制，在通過調(diào)整對落后邊遠地區(qū)及農(nóng)村的資源配置，增加農(nóng)村科教文衛(wèi)等設(shè)施資源建設(shè)投入的基礎(chǔ)上，以解決農(nóng)村富余勞動力為工作重點，鼓勵和支持其向城市轉(zhuǎn)移，并為其創(chuàng)造良好有利的就業(yè)環(huán)境，以求達到縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的宏偉目標。國內(nèi)不少省市對戶籍制度嘗試并進行了改革，主要包括制定相關(guān)法律條例，擬制試行地方規(guī)章等手段。但是，由于改革不能統(tǒng)一把握全局，缺乏步驟性、全局性的指導，致使制定的措施不能產(chǎn)生強有力的約束，在實施過程中的實用性較差，達到的社會效果差強人意。實現(xiàn)遷徙自由，必須清楚認識和考慮到改革戶籍制度所面臨的種種問題，系統(tǒng)的、有計劃的清除相關(guān)不利因素的干擾，構(gòu)建與人口自由遷徙相適應(yīng)的戶籍制度，實現(xiàn)人口的自由居住和遷移。

基金項目：河南省教育廳人文社科項目《我國戶籍制度改革的實踐創(chuàng)新研究—基于公民基本權(quán)利保障視角》（項目編號：2012-GH-285）的階段性成果。

（作者：許昌學院法政學院教師，法學碩士，研究方向：憲法行政法）

注釋：

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