重慶市村級土地利用規劃研究與探討

王軍

摘 要：通過目前重慶市村級土地利用規劃的實踐，以及對土地利用規劃理論的研究，結合未來土地管理發展的形勢，村級土地利用規劃豐富了目前土地利用規劃體系和內容，強化了土地管理在農村土地利用規劃管理上的作用，有利于土地規劃指標落地和管理，也有利于促進新農村建設和發展。該文對村級土地規劃編制的關鍵技術進行了闡述和探討，指出村級土地利用規劃具有一定的參考和應用價值。同時指出村級土地利用規劃是一個大膽的嘗試，具有一定的探索性和創新性，面臨著許多政策機制問題和技術問題，還需要不斷深入研究完善。

關鍵詞：重慶市；村級土地利用規劃；研究探討

中圖分類號 F301.24 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）09-05-03

由于我國土地利用規劃體系中沒有村級土地利用規劃，國內外也從未開展過相應的工作實踐，更沒有系統的理論研究成果，開展村級土地利用規劃缺乏法律上的依據、理論上的支撐、經驗上的借鑒和技術上的保證。因此，為了進一步規范村級土地利用規劃的編制，更好地結合農民生產和生活方式，引導微觀土地的充分合理利用，有必要在總結重慶市試點經驗的基礎上，對村級土地利用規劃中存在問題進行探討和研究。

1 村級土地利用規劃編制的關鍵技術

1.1 基礎數據 村級土地利用規劃以土地利用現狀數據為基礎，而土地利用現狀的認定一般有兩種數據：實測數據和變更調查數據。兩個數據又存在一定的差異，原因主要有：比例尺不一致；數據變更不及時；違法用地的認定方式不同。

為了維護村級土地利用規劃的權威性，規劃基數的確認應堅持以下兩個原則：一是實事求是；二是合法合規。在實際操作過程中，可以采用實測數據，但前提是必須要與變更調查數據相銜接，對與變更調查差異比較大的數據，重新進行核實，本著實事求是的原則，對合法合規的，經過國土等相關部門認定的數據，保留實測數據量；對于沒有合法手續認定的用地數據（主要是建設用地），在規劃基數中剔除，還原成違法利用之前的地類后，重新計入基數，同時在規劃中提出違法用地處置的方式和方法。

1.2 規劃指標的確定 結合目前重慶市幾個村級土地利用規劃試點項目，主要控制指標的確定可采取以下方式。

農村建設用地：一般來講，村級土地利用規劃過程中，以上一級規劃（主要指鄉鎮規劃）中對規劃范圍內的農村建設用地總量指標為基礎。農村建設用地總面積若保持不變，只在布局上進行局部調整，這種方式能為農村集體產業發展提供更大空間。在滿足村域用地的前提下，按照節約集約的原則，若適當減少農村建設用地面積，轉為地票進行交易，利用置換、周轉政策，可盤活農村建設用地。若村域經濟社會發展確實有必要增加規劃區農村建設用地，可以增加，但本鄉鎮范圍內農村集體建設用地總量不能增加。

耕地和基本農田：與現行鄉鎮土地利用總體規劃相銜接，規劃期末耕地和基本農田不減少。采用這種方式，耕地和基本農田指標控制模式的村級土地利用規劃很可能會在短時間內修改；與新一輪土地利用總體規劃修編銜接，耕地和基本農田指標根據區縣國土局、各鄉鎮政府統籌區縣和鄉鎮發展總體方向后，進行適當調整。這種模式的指標協調難度比較大，對指標準確度的要求也比較高。

1.3 規劃的分區和分片 土地利用區：村級土地利用分區是指導村域土地利用方向，保障規劃目標實現的重要基礎，是在產業規劃的控制下，落實產業發展規劃的一個必要途徑，有利于實現業主參與土地利用管理和村內民主管理。由于規模效應和集聚效應的作用，產業和功能相近的土地利用片往往呈現相對集中布置規律，全村形成產業類型和功能差異明顯的幾大區域，村級土地利用規劃中，依據這些差異，相應地劃分出土地利用區。村級土地利用規劃的土地利用分區必須遵循促進規模經營、符合產業布局、以道路為界、尊重群眾意見等原則。

土地利用片：在土地利用區的基礎上，根據地形地貌的不同，以及灌溉排水條件、土壤條件、生產管理組織形式等差異，對村域進行土地利用片的劃分。在劃分過程中應力求將生產管理、經營管理和土地利用管理三者融合為一體。

1.4 圖件和數據庫 村級土地利用規劃涉及的內容豐富，需要表達的內容也很多，圖件的比例尺要求也可能不盡相同。

1.4.1 圖件 從圖件類型來看，除了土地利用總體規劃所要求的基礎性圖件，如土地利用現狀圖、土地利用規劃圖、基本農田保護規劃圖以外，根據規劃區的實際需要，以及和相關規劃的協調結果，還可能有土地開發整理規劃圖、交通道路分布圖、產業發展布局示意圖、土地利用片布局圖、高程分區圖、水系分布圖等多種圖件。如雙溪村土地利用規劃基本上包含了以上所有圖件，而白市驛高峰寺等3個村規劃范圍內，產業發展已經初具規模，基礎設施布局已經相對比較完善，因此規劃過程中只編制了3幅基礎性圖件。因此，圖件類型可因地而異，在保證基礎性圖件的基礎上，其他圖件可視不同情況而定，不宜強行規定。

1.4.2 規劃圖 規劃圖應保留土地利用現狀要素，比例尺與現狀圖相同，一般采用掛圖形式。規劃圖一般包含土地利用現狀圖、土地利用規劃圖、基本農田保護規劃圖、土地開發整理規劃圖、交通道路分布圖、產業發展布局示意圖、土地利用片（區）布局圖等。

1.4.3 數據庫 村級土地利用規劃數據庫建設，是為了更好地對規劃進行監控，有利于規劃的實施。因此，村級土地利用規劃過程中，要建立相關的數據庫，主要包括現狀數據庫和規劃數據庫。

1.5 農村居民點布局模式 農村居民點的安置模式關系到農民的切身利益，關系到規劃實施的進度和實施成效。因此，根據規劃區的產業發展和區域現狀，農村居民點拆遷安置有以下兩種模式：

1.5.1 全部集中安置 規劃區的產業發展需要將農民聚集到一處進行安置，同時將原來的農村居民點全部拆除并復耕，節約下來的指標用來安排農村其他建設用地。這種模式下的村域相關配套設施完善難度較小，但是也容易帶來衛生條件差、污水處理難等問題。因此，這種布局模式比較適合全村統一發展一項產業，土地利用分片和分區不明顯的村域。同時，要求農民平時耕作或勞動地點距離農民新村不太遠，到達時間較短，否則，將會影響農民正常的生產和生活。

1.5.2 適度集中安置 規劃區的產業發展需要將農民進行適度集中，但又不能完全集中在一個農民新村，規劃過程中就采用“大集中、小分散”的模式，同時將原來的部分農村居民點拆除并復耕，節約下來的指標重新安排其他建設用地。這種模式下的農民進行耕作的方便性更大，但是配套設施用地面積總量較大，適合全村發展若干產業，土地利用分區和分片比較明顯的村域。

1.6 與生產經營管理的結合 村級土地利用規劃的目的，在一定層面上說，是為了更好地組織村域范圍內的生產經營，促進區域經濟和社會的可持續發展。因此，在村級土地利用規劃的過程中，要充分分析區域經濟發展的優勢和劣勢，考慮該村生產經營發展方向。具體到規劃本身，在對土地利用片和土地利用區的劃分過程中，要在尊重村域生產經營管理的基礎之上，將土地利用片和土地利用區進行仔細劃分，各土地利用片和土地利用區之間，生產經營管理應該有所不同，要體現各自的特色。

2 需要進一步探討的問題

2.1 規劃的剛性和彈性 剛性和彈性是土地利用管理的兩個方面，沒有剛性，規劃的控制作用就無從體現；缺少了彈性的規劃，則過于呆板，可操作性差，規劃與生產管理、經營管理相互就不能融合。土地利用規劃中的彈性是在遵守其剛性的基礎上方能獲取的，沒有對剛性的遵守，也就不能獲得相應的彈性。彈性是在剛性的控制下來運作的，也就是說彈性是在宏觀控制性指標內取得的。彈性指標將對剛性指標起補充作用，補充其自主性和靈活性。村級土地利用規劃是在大比例尺上的詳細土地利用規劃，其剛性和彈性都是十分具體的，因此，要實現規劃剛性和彈性的有機結合，是十分難的。

規劃的剛性不僅體現了土地利用規劃的宏觀控制性，也反映出來規劃的嚴肅性，規劃的剛性主要體現在以下幾個方面：一是必須嚴格落實鄉鎮級土地利用總體規劃分解給村一級土地利用規劃的耕地指標和基本農田保護面積；二是不得突破鎮級土地利用總體規劃分解下達給村級利用規劃的建設用地規模（或者不超過現狀合法建設用地面積）；三是充分體現節約集約用地；四是未經過相應程序認可，不得改變各規劃土地片的土地用途。

在堅持村級土地利用規劃剛性的前提下，規劃的彈性主要包括以下3個方面：一是如因客觀需要，所規劃的建設用地位置、方向可作適當微調，相鄰片的建設用地可進行適當合并使用，但是建設用地的選址不能完全脫離原規劃的位置，更不能多占用耕地；二是各規劃土地片建設用地規模不能突破控制指標，但可以小于控制指標；三是耕地以外的地類可以向耕地轉變，但是耕地不能向其他地類進行逆轉。

2.2 如何推進農業產業化發展 農業產業化的發展作為農民致富、農村經濟發展的重要途徑，一直受到國家和地方政府的重視。在推進農業產業化發展過程中，存在著農民組織化程度低、市場體系建設薄弱、農產品交易市場不成熟、龍頭企業規模小等問題，各級政府和部門除了在機制體制上進行改革創新外，還應加大對農村建設的投入。從目前市縣在鄉鎮實施的項目來看，存在以下問題：一是統籌不協調，多部門規劃。國土、農業、水利、交通、經委等部門都或多或少地在鄉鎮甚至在村社進行項目規劃，存在項目相互沖突、各自為政，很難整合等問題，致使各項目的可實施性不強，效果不明顯；二是指導性不強。很多鄉鎮缺少農業產業化規劃思路及農業產業化發展方向，更沒有相關規劃作為指導。同時，在市縣所制定的相關規劃中，項目是由鎮村上報的，所確定的項目編制層次低，產業化程度低，對當地的農業產業化發展沒有實際意義；三是規劃執行力度弱。很多規劃編制后卻沒有很好落實，或者在實施過程中與其他規劃發生沖突后，作了較大調整，使得規劃的價值大打折扣；四是農民參與不夠。農業產業化的發展，以及相關規劃的編制都應以農民自由選擇、平等合作為基礎。政府應充分征求農民意見，吸引農民參與，這樣制定的規劃及發展思路才有生命力，才能真正產生實效。

因此，引導村域農業產業化發展也是村級土地利用規劃中需要考慮的重點內容之一。村級土地利用規劃的編制，要為農業產業化的發展創造一定的硬件條件。同時，目前農地要素市場還不夠完善，應通過集體經濟組織，將權屬調整和土地經營權流轉結合起來，在堅持自愿的基礎上，大膽創新，開展多種形式的土地經營權流轉，為農業產業化的發展創造一定的軟件條件。

2.3 如何保護農民利益 農民利益一直受到各方廣泛關注，由于自身的原因，農民較難參與到相關規劃、項目和事務的決策過程中，使得農民很難維護好自己的利益。主要體現在以下幾個方面：一是農民文化素質較低。由于我國二元體制的原因，城鄉居民文化素質差距很大，農民文化程度普遍不高。目前在農村，文化層次相對較高的青壯年勞力普遍外出打工，剩下人員的文化素質則更為低下；二是農民的參與意識和參與能力相對薄弱。由于受經濟、文化發展和傳統觀念等諸多因素的制約，農村的一部分農民缺乏主動參與的意識。還有一部分農民參與的理性化程度低，對自己的參與行為、后果以及應負的責任缺乏理性的審視；三是信息封閉，農民缺乏知情權。農民參與必須具備相關的農村公共事務的知識與信息。有時出于對自身利益的保護或遭受某些利益集團的壓力，一些地方政府部門不愿公開有關政策的詳細信息。政策信息封閉，政策信息的不對稱和渠道不暢，造成農民不能準確理解農村政策的價值目標，缺乏對政策的認同感，從而不能對政策制定或政策調整發表正確的意見和建議，使農民參與的熱情大大降低，進一步影響政策執行的有效性；四是農民參與的運行機制不健全。首先，某些地方公務員有濃厚的“官本位”意識，忽視了農民參與性。其次，行政機關的運作制度和法制不健全，影響了農民的參與。再次，行政權的監督制度不健全，亦是農民參與難以實現的客觀因素。

因此，村級土地利用規劃如何保護農民利益，讓農民得利是一個難點。在規劃的編制、實施過程中，要充分保障農民的知情權和參與權，讓廣大農民了解相關的政策法規以及規劃編制內容、目標，保障他們在規劃編制過程中的知情權，調動他們參與規劃并推動規劃實施的積極性和主動性。

要切實尊重和維護農民的權益，在確定用地布局、基礎設施布置等規劃編制過程中，在居民點拆建、安置補償等規劃執行過程中，在推動土地經營權流轉、發展農業產業化等規劃實施后的發展過程中，都要堅持以農民利益為重，緊緊圍繞解決“三農問題”而展開。因此，在編制規劃的過程中，以及在規劃文本中，都要站在農民的立場上，充分保障農民利益，使規劃成果成為“富民規劃”，這也是村級土地利用規劃成功的關鍵。

3 結束語

村級土地利用規劃豐富了土地利用規劃體系和內容，強化了土地管理在農村土地利用規劃管理上的作用，有利于促進新農村建設和發展。因此，村級土地利用規劃具有重要的理論意義和實踐意義，具有較強的推廣和應用價值。本研究可為重慶市乃至我國全面開展村級土地利用規劃提供理論依據和技術參考。

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（責編：陶學軍）