官員的非制度化生存分析

摘要 黨政干部中存在的非制度化生存，對于正常的制度行為、黨內民主、社會和諧都有極大的負面效應。這種現象的產生有其物質根源、制度根源和認識根源。同時，它降低制度認同，加劇權力腐??；侵犯基本人權，惡化社會生態；助長暗箱操作，增加社會整合難度；破壞人際關系，影響人際和諧。治理非制度化生存，要以權利制約權力，以法治代替人治，以黨內生活制度化推進社會行為制度化，以社會行為規范化抵制非制度化。

關鍵詞 黨政干部 非制度化生存 治理

【作者簡介】

孟憲平，南京師范大學馬克思主義學院教授。

研究方向：中國特色社會主義文化理論與實踐。

主要著作：《中國特色社會主義文化建設機制研究》等。

非制度化生存是指行為主體在遇到某些問題或處于某種環境時，借助“權力”、“金錢”、“關系”、“面子”、“人情”等資源，采用制度外的方式進行利益博弈的過程或做法。當前，黨政干部中的非制度化生存主要表現為潛規則、土政策、打招呼、批條子、錢權交易、腐敗行為等，這些現象嚴重危害黨和國家形象，必須下大功夫治理。

黨政干部中非制度化生存的成因

利益追求和資源之爭是一些黨政干部非制度化生存的物質誘因。不可否認，大部分黨政干部的行為和心志是積極向上的，但一些領導干部因對利益的不正當追求和權力資源的不正當使用而發生行為變異。爭奪政治資源造成的以權謀私，爭奪經濟資源造成的爾虞我詐，爭奪文化資源造成的思想糾葛，爭奪社會資源造成的行為越軌，等等，是一些黨政干部非制度化生存的常見表現。在一些官員看來，升遷的機會與可能出現的職位空缺有關，獲取利益的多寡又和能否占據相應的職位有關。當他們心中升起強烈的占有欲望并希望轉化為現實行動時，當他們認為通過制度行為不能達到目的時，或者通過非制度化行為可以走“捷徑”時，就有可能越出制度范圍而實施非制度化措施。對于那些懷有私心的官員來說，利益博弈和資源之爭的重要操作方式是實施潛規則、土政策、拉關系、走人情等。為了達到目的，他們在熟人社會中把“關系”、“面子”、“人情”當作社會的“通用貨幣”，在量度習俗、選擇行為、權衡利弊中，通過所謂的優化資源分配，不斷調整自己的博弈方式。

在利益追求和資源之爭中，尋租是一種常見的非制度化生存，尋租人（掌權者）利用他們的制度制定權、實施權、監督權，以及對內情的熟悉和操作上的便利，通過錢權交易、權權交易、權色交易等來實現不正當的目的。交易的形式靈活多樣，用一些人的話說：制度是死的，人是活的。這句話反映了規則的運用以時間、地點、條件為轉移，它以詭辯的形式曲解制度理念，把制度轉化為交易原則。有時候，尋租者干脆舍棄制度觀念另行一套，在小圈子或小集體里推行自己的理念或追求一己的私利。由于目前的體制還不完善，行政權力有很多“尋租”機會和“合法”的活動空間，一些官員在制度名義下名正言順地撈取“外快”，而“外快”的多少與其職務高低、權力大小成正比。這也激勵一些官員不擇手段地追求個人的地位和權力，有了小權謀大權，有了虛職謀實職。

權力倫理弱化和權力異化為一些黨政干部非制度化生存提供了良好環境。一些領導干部走上某一崗位后，往往在一段時期內能恪盡職守，辦一些實事，做一些好事，日子久了便滋生出雜念，對權力表現出另一種情感。還有一些人做官的動機、思路有問題，譬如有些人的權力是通過非正常手段得來的，所以，上臺伊始就懷著一種不可告人的心思和目的，指望大撈一把，這種自利性觀念弱化了權力倫理。多個非制度化行為的個體匯集起來就構成了一個龐大的非制度化生存群體，使權力倫理再度弱化，遇到利益挑戰時，往往是私欲戰勝公益，個人權力超越公眾權益。當權力因素在這些人心里發酵變質后，便散發出不少怪異的論調，產生出有別于公眾愿望和要求的異質。一些官員的強權心態也加劇了非制度化生存，他們按照“叢林法則”進行利益博弈，那些傳統社會遺存的陋俗，被認為是實現自己欲望的阻力最小、壓力最輕、最為便捷而且為各方面樂于接受的辦法，有“原則斗不過潛規則”、“硬制度斗不過軟關系”的心理定勢。一些人正是依靠潛規則盤活人脈，達到“絕處逢生”、“一本萬利”和“平抑差別”的。潛規則使欺心者得利、忠實者破財，使德者受損、奸者獲益，使守法者減損資財聲名、違法者增益不良財產。因此，潛規則于國有損形象，于社會有礙和諧，于人侵犯權益，于己張揚癲狂；潛規則形式輾轉，迤邐日新，危害不曾減弱，總是在歷史的記憶和現實的表達中共生共處。權力主體的不平等以及由此引發的非制度化生存與舊社會的等級制度有很大關系，它使一些社會成員失去了平等參與政治生活的權利而成為被支配的客體，失去了對社會生活表達意見和觀點的機會。由此造成的規則的任意性和個別化、秘密性和潛在化、既往溯及和前后矛盾等非制度化特征。在這種情況下，“精神的太陽，無論它照耀著多少個體，無論它照耀著什么事物，卻只準產生一種色彩，就是官方的色彩”。①權力異化的結果是，權利服從權力，公益服從私利，制度所體現的平等精神、法律所體現的公正原則一再弱化，最終導致制度原則被架空。

另外，權力倫理的弱化和變異，讓一些官員對權力來源的認識產生錯覺，他們心中有一種感覺，即個人升遷是上級“提拔”的，與群眾的“選舉”關系不大，下級官員的仕途和謀利機會取決于上級。既然是“提拔”的，就要對上級負責，至于群眾的看法如何就變得無關緊要。如果上級不滿意，肯定升遷無望；即使群眾有微詞，也未必影響官員升遷。這種感覺從反面又推動一些官員超越制度而行非制度化之舉。

監督不力和約束力下降給一些黨政干部非制度化生存提供了制度空檔。監督不力或監督缺位造成的治理危機、誠信危機和信任危機，給一些官員的非制度化生存留下了發展機會和運作空間，使制度成為墻上的風景，使權力成為謀私的利器。有時監督帶有盲目性和主觀隨意性，對那些越軌行為缺乏準確判斷和及時糾正；有時監督流于形式，在遇到具體問題時也礙于情面、手下留情；也有監督者懷著某種目的，希望借監督謀取利益，這種情況下根本談不上真正的監督?？梢韵胍?，當權力不受制約或制約不力時，當權力成為奢侈品或成為追求奢侈的工具時，當監督者不受監督時，一些人就不再像以前那樣認同國家的政治體系，不再像以前那樣認同國家的法律制度，不再像以前那樣認同社會的倫理道德。

制度的約束力下降是導致非制度化生存的重要原因，尤其那些法治不完備的地方，往往是容易滋生非制度化行為的地方。公權力異化是非制度化生存的潤滑劑，當權力職能成為一種硬通貨時，一些有權的人便可以資源共享，玩轉規則，獲取不正當利益。非制度化生存造成了制度的低認可或弱認可甚至不認可狀態，使制度的應有效能大大減弱，制度效力難以充分發揮，也使那些沒有享受到制度好處或對制度不滿的人產生非制度化念頭。此外，在非制度化的氛圍中，容易讓人聯想到制度“軟弱無力”，從心理上產生逆反情緒，激發人的非制度化行為。

價值觀、義利觀中的思想紛擾是一些黨政干部非制度化生存的認識根源。社會改革中的利益需求變化和價值觀念的變化，是義利沖突的物質經濟根源；市場經濟引起的社會價值觀變遷和思想多元引發的社會認同問題，是義利沖突的思想認識根源；政府轉型和干部體制變遷中的問題，是義利沖突的體制制度根源；社會生活習慣的變化和外部生活方式的引入，是義利沖突的社會生活根源。這些方面反過來又縱容和助長了一些人的自私和貪婪，成為利己主義的溫床，將黨員干部應有的倫理尺度、價值尺度予以否定。在認識上，他們不以道德規范來看待事物的發展狀態，不以制度理念來理解事情的應有面貌，不以法律準則來審視社會現象。他們不再把公共利益看得那么神圣，而是盡力保全自身利益甚至占有公共利益；不再把大公無私視為光榮，而以不正當手段謀求發財致富；不再那么珍視共產黨員和“人民公仆”的神圣稱號，而是置黨紀國法于不顧來謀取個人私利。價值觀、義利觀的變化引發了政績觀的變化，造成一些干部只考慮轟動效應而不考慮社會效益，出現“一個將軍一個令”、“一任將軍一個令”的現象，一些官員只謀利不謀“事”，只思“己”不慮“人”，行為方式處處表現出非制度化特征。

黨政干部中非制度化生存的危害

破壞黨內民主，影響黨的權威。黨內民主是社會民主的旗幟和標志，如果黨內民主狀況不好，就難以期待有一個透明的社會；如果黨內不和諧，也難以期待有一個健康的社會。從行為主體上看，黨政干部實施非制度化行為的結果會形成“山頭意識”，構成不同的宗派，影響黨的正?；顒?，導致黨的集體領導被個別領導干部的專斷所代替，黨內民主被圈子協議所代替，黨的利益被局部利益所代替。因此，非制度化生存在黨內的延伸不僅僅是一個現象，而且是一個關乎黨的生死存亡的大問題。從行為理念上看，黨內的非制度化行為追求的是局部利益，與我黨倡導的全心全意為人民服務的宗旨背道而馳，由此產生的違法違紀現象，嚴重敗壞黨的形象，影響人們對黨和政府的信心，造成廣大群眾產生悲觀失望心理。從行為方式看，黨員干部的非制度化生存結果是多樣的，不管是哪一種形態，都會損害國家和人民的利益，損害國家的民主法制，損害社會的道德規范，必然造成黨的公信力、引導力減損，弱化黨的領導。

加劇權力腐敗，降低制度認同。非制度化生存是權力腐敗的產物，也是權力腐敗的催化劑，非制度化行為是摧毀制度大廈的利器。在一個社會里，正常的社會秩序在任何社會形態下都是必須的，當人不遵守“禮”時，會有道德上的敗壞；當人不遵守“名”時，會有認識上的謬差；當人不遵守“法”時，會有行為上的越軌。黨政干部中的非制度化生存是以破壞正常的“禮”、“名”、“法”為特征的，先是“道”的失落，后是“德”的頹廢，再是“仁”的衰落，最后是“義”的顛覆。這樣以來，以個人為中心的反社會秩序傾向，必將引申出追尋個人的極端自由、極端權力和極端利益。由此，造成這樣一種社會狀態：投機者獲利，鉆營者升遷，社會問題被簡化為金錢和利益，所謂的經濟制度、政治制度和文化制度成了一種名義上的東西。種種誘惑，難免會勾起很多人的算計之心。當按制度辦事對自己有利時，就遵守制度辦事；當按制度辦事對自己不利時，就刻意避開制度。在一些官員眼里，制度就像松緊帶，有時松有時緊，寬嚴皆隨意念。盡管黨和政府打擊權力腐敗的決心、力度和措施不斷加大，仍然有人前“腐”后繼，甚至樂此不疲。公權力異化和尋租行為、官僚主義和特權現象、侵奪國家財產和他人資源、腐化變質和意志衰退，等等，都和非制度化生存有關。它造成公仆之心變異，社會對公仆的崇敬感下降；造成官本位意識的增強，社會對官位的追求感加強；造成腐敗現象蔓延，社會責任感下降；造成社會行為的變異，個人的自我約束意識減弱。由于這些行為者在不同的時期有不同的利益，并且不同的利益可以表現在不同的領域中，所以，他們往往“轉戰南北”展開利益博弈，在不同的地方、不同的環境中演繹非制度化生存，以不同的形式弱化制度規章的約束力。黨和政府經常會陷于“救火式”的被動運作狀態，今天要治理這里的腐敗行為，明天要懲治那邊的潛規則，后天還要清理另一邊的土政策，在疲于奔命中承受著巨大的內損和能耗。更嚴重的是，“在反復出現的反抗已被鎮壓以及沖突已被郁結的時候，從根本上使社會崩潰的主要分裂就最有可能產生”。②尤其是在社會主義市場經濟體制還不完善的情況下，一些人尋找制度漏洞，攻擊制度軟肋，其社會危害更大。

侵犯基本人權，惡化社會生態。一般來說，穩定的制度模式是依照規則來運作的，這些規則體現在人的行為中，有時被明確規定為一套正式的政治性規則或法律規則，有時被稱為慣例和習俗，基本人權規范也包含在這些慣例和習俗之中。在非制度化生存中，這些規則、慣例很容易被打破，基本人權的內容也會經常被修改或受到破壞。因此，凡是有非制度化生存現象的地方，都是基本人權遭受侵害的地方。

黨政干部中存在的非制度化生存現象，嚴重損害社會的制度環境，一些富有思想的人們轉向神秘主義或消極引退的信仰主義，他們在穿越感官的精神世界里尋找生活的“真諦”，從空泛的思想中尋求現實，把社會和政治生活貶低為一種無法實現的幻想。思想遠離現實的喧囂，得到的不是期待的寧靜，而是對非制度化生存的無奈；現實中的沉默，不是出于自己的意愿，而是對權利救濟的失望。一旦非制度化生存肆行，正常的社會秩序會遭受干擾，正常的權利路徑受到堵塞，經驗主義式的積累就為非制度化行為提供了大量的典范和案例，為進攻權力軟肋提供了不少方法借鑒。有時盡管只有一招半式，或者只有只言片語，甚至只是一個眼神，卻極具威力，足以顛覆制度理念。

助長暗箱操作，增加整合難度。盡管暗箱操作經常以晦暗的態度、模糊的邊界和默認的方式表達行為愿望，其在社會中的影響卻是明顯的。暗箱操作和非制度化生存具有相似的心理取向，都以獲取不正當利益為目標；具有相似的表現方式，都以不公開的博弈方式實施行為計劃；具有相似的心理期待，都以超越制度實現個人欲望為滿足。在實際運用中，二者互相映照，互相激勵，將社會的制度理念拋在一邊。從范圍上看，暗箱操作是非制度化生存的一種表現形式，哪里有暗箱操作，哪里就有非制度化生存，它按照關系原則、權力本位主義、人情法則等，把“現代政治領域（這是我們不具備的）的文明缺陷同舊制度的野蠻缺陷結合在一起”，然后進行利益瓜分，給整個社會提供了負面的分配形式，增加了社會的利益整合難度。

破壞人際關系，影響社會和諧。領導干部中的非制度化生存使正常的上下級關系變得市儈化、神圣化，干群關系被淡化，物質利益、金錢關系被擺置在前臺。個別干部為了在交往中爭取主動地位，不惜一切地羅織關系，依附權勢。這使得正常的思想和權力相互割裂，社會思想不再沿著合理軌道發展，而是按照權力支配的人際關系走向演繹。思想與行為的背離，也使社會的交往模式不再沿著正常的理路發展，而是以交往技術或權術來支配人的行為。在實力和效力的追求中，價值理性、人文關懷的依據和意義變得可有可無，而思想的疏離和價值的偏移造成了人的精神乖戾和行為怪異，阻隔了人們正常的社會交往。

黨政干部中的非制度化生存還造成一種心理病態和社會病態，淳樸之情被巧飾心理淹沒，浮惰之心竟出，慵懶之情膨脹，工者無心于本職工作，官者無意于所管之事，學者無心于科研，教者無心于教育，不少人沉浸于浮躁之中，社會發展所需要的實事求是、踏實認真的品格消失殆盡。黨政干部中的非制度化生存也造成了一些人的暫時得利現象，成為負面示范，澆薄代替純情，欺詐掩蓋真誠，那些“成功者”，其行填填，其視顛顛；那些旁觀者，其色艷羨，其心戚戚。這種“成就”效應，讓不少人競相效尤，挖空心思尋找后臺靠山，搜盡枯腸整合人際脈絡。那些自認有能力的人，也積極尋找門路，社會上還出現了專門代人“打理關系”、“修橋鋪路”、“消災解難”的機構。

黨政干部中非制度化生存的治理

以權利制約權力。馬克思認為：“當國家宣布出身、等級、文化程度、職業為非政治的差別，當它不考慮這些差別而宣告人民的每一成員都是人民主權的平等享有者，當它從國家的觀點來觀察人民現實生活的一切要素的時候，國家是以自己的方式廢除了出身、等級、文化程度、職業的差別?！雹鄯侵贫然袨閰s反其道而行之，它崇尚等級，無視尊嚴，以私欲和權力侵掠公眾利益。從一定意義上看，那些非制度化行為主體也失去了自尊，不健康的人性欲望既刺激了他們的不軌行為，又展示了他們的道德劣性。顯然，不受制約的權力難以有效維護社會群體的公共權益。最近，習近平總書記指出，要把行政權力關在籠子里，就是要約束權力，使之合法運行。李克強總理也強調，要堅定不移地把反腐倡廉推向深入，堅持有貪必肅、有腐必反，用制度管權、管錢、管人，給權力涂上防腐劑、戴上“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。做官和發財乃是兩途，要真正把權力管住，就要設計一個制度的籠子。而要約束權力就要保障權益，消除特權，通過政治權利平等，使人的主體地位充分彰顯；通過經濟權利平等體現社會分配制度的公正性；通過文化權利彰顯人的平等觀念，提高人的思想境界，增強對權力異化的免疫力和抗腐蝕能力，保證基本公共服務健康運行。

以民主遏制專斷。專制思想是非制度化生存的有力推手。專制與民主相互對立，它們“不是冤家不聚頭”。在歷史的長河中，兩種觀念或體制由于理念不同、方向不同，不斷演繹著矛盾和沖突。力量彼此消長，形式往復變更，卻沒有一方完全戰勝對方。民主缺如時，專制橫行；專制受制時，民主張揚。在多數人的心中，希望民主徹底取代專制；而在少數人看來，還是專制有好處。從歷史潮流看，民主自由必將戰勝封建專制。問題在于，在現實社會中如何以民主遏制專制，如何以民主遏制非制度化行為？筆者認為，一是增加社會的透明度，讓群眾了解情況，使非制度化行為無所遁跡；二是擴大群眾的參與權，提高參政議政的效率，減少非制度化行為的作用機會；三是鼓勵社會監督，及時消除制度運行中的問題，減少不良行為造成的損失；四是鼓勵社會公益組織參與制度制定，表達民意，增強制度化的合理性；五是擴大社會交往，形成健康的交流群體，減少非制度化生存的作用空間。

以法治代替人治。在法制建設上，我們提出依法治國，建立社會主義法治國家；在黨的建設上，我們提出民主執政、依法執政、科學執政。以法治維護社會秩序，以黨內民主促進社會民主，鼓勵社會主體通過誠實勞動、合法經營追求個人利益，鼓勵艱苦創業行為，減少隨機、隨意調整社會利益的行為。要進一步加強法制建設，在全社會形成一個學法、懂法、用法、依法的氛圍，形成人人守法、事事守法、時時守法的法制社會。要用法律程序處理問題，杜絕各個環節中的人為因素；用法律制度解決問題，減少社會矛盾處理中的人治傾向；用法制思想教育群眾，引導他們依法維權；要用法律規范約束干部，監督他們依法用權。西方政治學中流行著“民主質量”和“社會質量”的說法，在我們的制度建設與社會發展中，民主質量表征著法制建設的效率，社會質量表征著社會運行的效率，這兩個方面都要求拒絕專制、遠離人治，都在一定程度上代表著民意和潮流?，F在，我們提出加強社會管理創新，構建和諧社會，也必然是對人治觀念的否定。

以黨內生活制度化推進社會行為的制度化。黨政干部行為舉止是社會的行為標桿，當大多數黨員干部積極履行個人職責時，就會給廣大群眾樹立一個埋頭苦干的榜樣，群眾也自然而然愿意踏實工作。當黨員干部自己帶頭遵守紀律時，廣大群眾也沒有理由違反制度。黨員思想上的先進性是群眾遵守制度的精神激勵，黨員行為上的先鋒隊作用是群眾行為的楷模。因此，黨內生活的制度化是社會行為制度化的重要保證。這里有兩個相互聯系的問題，一方面是提高覺悟，消除官本位意識和權力腐敗，另一方面是通過社會公正，減少權力崇拜和個人權威主義。官本位和權力腐敗緊密聯系，官本位意識在中國政治社會中根深蒂固，影響深遠。權力崇拜和個人權威主義是現代社會生活中的痼疾，絕對的權力崇拜會導致極端的非制度化行為，在社會生活中催生出不同的權力追求方式，在個人權威主義的影響下蔓延到社會的各個角落，其負面影響極大。上述兩個方面多以獨斷專行為基本形式，其主要的治理方式就是加強黨內民主，以黨內民主促進社會民主。

以社會行為規范化抵制非制度化。弗洛伊德認為，文明對秩序、控制與合作的要求，與“力必多”在感官和侵略欲望表現方面的本能需求之間，有著深刻的矛盾。按照他的觀點，對本能的克制是文明建立的基礎，而文明的先決條件則是不讓本能擴大。專制從另一端影響著人的本能，它在更大程度上限制著人的發展。但是，法律作為比較定型的社會規范和準則體系，在制度協調中具有明顯優勢，它與制度和政策相比較更應該具有獨特的優勢。為此，要加強社會管理創新，完善新型制度規范，減少非制度化生存機會。就黨的任務而言，要加強黨風建設，轉變工作作風，樹立良好學風，以黨風引導社會風氣；要加強黨內民主，推進民主執政、科學執政、依法執政，增強透明度，減少官僚主義和徇私舞弊，克服黨內潛規則，以黨內民主帶動社會民主；要切實轉變形象，廉潔奉公，克己為民，消除群眾的不滿情緒，以黨的形象引領社會形象，以黨內良好環境帶動社會環境改善。就政府而言，深入認識非制度化生存的形成根源和作用機理，探討科學有效的應對方式，完善有關的社會管理體系和政策法規，整合社會資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協辦、公眾參與的管理格局，以制度和規章減少非制度化行為的作用機會和渠道。各級政府部門要高度重視非制度化行為的危害，明確自己的職責，提高公共服務的質量，讓廣大群眾看到希望、看到光明、看到實效。城鄉基層組織要切實關注弱勢群體的生產和生活問題，讓他們相信黨、相信政府、相信社會，消除他們心理上的社會恐懼感，引導他們增強自信、增加自覺、增進友誼。社會團體、行業組織和社會中介要充分發揮提供服務、反映訴求、規范行為的作用，鼓勵群眾了解社會、理解社會、服務社會。通過這些措施，讓廣大群眾樹立一種制度安全感和認同感，加大非制度化生存的作用成本，讓那些想進行非制度化行為的人在制度面前望而卻步。

（本文系江蘇省高校優勢學科建設工程資助項目、南京師范大學國家“211工程”資助項目、江蘇省高校哲社重點研究基地資助項目研究成果）

注釋

[美]肯尼思·米諾格：《政治學》，龔人譯，沈陽：遼寧教育出版社，1998年，第3頁。

[美]彼得·布勞：《社會生活中的交換和權力》，北京：華夏出版社，1988年，第349頁。

《馬克思恩格斯文集》（第1卷），北京：人民出版社，2009年，第29～30頁。

責 編/樊保玲

Analysis of Officials' Non-institutionalized Survival

--Another Perspective of Viewing the Official Rank Standard and Corruption of Power

Meng Xianping

Abstract： The non-institutionalized survival of Party and government cadres has an extremely negative effect on the normal institutional behavior， inner-Party democracy， and social harmony. This phenomenon has its root causes relating to material benefits， system and understanding. At the same time， it undermines the system identity， exacerbates the corruption of power， violates basic human rights， deteriorates social atmospheres， encourages the black-box operation， increases the difficulty of social integration， damages interrelationships， and affects interpersonal harmony. To address this problem， we should use rights to restrict the power， replace the rule of man with the rule of law， promote institutionalization of social behaviors by institutionalizing inner-Party activities， and oppose non-institutionalization of social behaviors with their standardization.

Keywords： Party and government cadres， non-institutionalized survival， governance