土地利用總體規劃實施管理研究

楊啟波

摘 要：本文基于筆者多年從事土地利用總體規劃的相關工作經驗，以土地利用總體規劃實施管理為研究對象，分析了其中存在的問題，探討了解決的對策建議，全文是筆者長期工作實踐基礎上的理論升華，相信對從事相關工作的同行能有所裨益。

關鍵詞：土地利用規劃 管理 實施 建議 問題

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）03（c）-0222-02

土地利用總體規劃是土地管理的重要內容，是土地管理科學化、法制化的基礎，包括編制、審批和實施管理等。1986年，隨著第一部《土地管理法》的正式頒布，具有綜合統籌意義的土地利用規劃開始快速發展，從以保護耕地、保障建設用地為核心的第一輪土地利用規劃走向以耕地總量動態平衡為核心的第二輪土地利用規劃，基本建立了覆蓋全國、省、市、縣、鄉的五級土地利用規劃體系。不僅在控制建設用地總量和保護耕地方面發揮了積極作用，使土地用途管制制度、基本農田保護制度得以順利實施，而且使土地利用規劃得到了前所未有的重視。規劃管地、規劃用地和不得隨意占用基本農田等觀念深入各級政府領導心里，規劃對科學利用和合理配置土地資源方面作用進一步顯現。但由于土地利用規劃的實施涉及社會經濟各個領域，決定了規劃實施過程中必將面臨多樣化的問題。部分問題的產生，雖然與規劃本身的前瞻性等問題有關，但也暴露出實施過程中相關保障體制的不健全。目前，各級新一輪土地利用總體規劃已陸續出臺，本文希望通過分析現行土地利用總體規劃在實施中存在的問題，結合規劃工作的實踐，提出一些措施，對新一輪土地利用總體規劃，特別是縣、鄉級規劃的實施提供參考。

1 土地利用總體規劃實施過程中的問題分析

1.1 權威性未充分發揮，對其他相關規劃缺乏約束力

《土地管理法》明確規定城市總體規劃、村莊和集鎮規劃、江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃等，應當與土地利用總體規劃相銜接，用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的規模。但由于我國的規劃體系不夠完善，交通、水利、城市建設、生態環境建設、旅游等各類規劃的編制時間、規劃期限、規劃范圍等與土地利用總體規劃不統一，造成各規劃在土地利用上與土地利用總體規劃銜接不夠緊密、各業土地利用規模不夠協調；另一方面，完整的土地利用規劃法律法規體系尚未形成，也在一定程度上限制了土地利用總體規劃綜合控制作用的發揮。

1.2 行政保障手段不健全，人為干預過多

土地利用規劃的編制，歷經前期準備、調查研究、擬定方案、協調論證到報批、公布等多項環節，耗費了大量的物力、人力、財力，但部分地方仍不可避免地存在規劃跟著項目跑、規劃圍著領導意志轉的現象。如為確保一個基礎設施項目或招商引資項目落地，或者“政績工程”、“形象工程”的需要，若所選地塊位置不符合縣鄉級土地利用總體規劃，就申請調整規劃，這是上輪規劃局部調整比較頻繁的重要原因之一。主要原因在于土地利用規劃調整缺乏全面、系統的土地利用評價和制度約束，使得土地利用規劃調整容易受人為因素干擾，隨意性大。

1.3 市場手段運用滯后，建設用地外延明顯

從現狀來看，我們的規劃實施在很大程度上依賴行政手段，市場手段運用相對滯后。表現在市場配置土地資源的基礎作用還有待進一步加強，建設占用耕地成本和補償標準總體偏低，耕地保護資金支持、節約集約用地的價格調節和稅費支持缺乏等，使遏制建設用地外延擴張的目標未能取得預期成效。

1.4 公眾參與不充分，影響社會監督作用發揮

社會監督與公眾參與是保證規劃實施的重要手段。在我國，目前可供公眾參與的基本停留在規劃聽證和編制成果的公示層面，參與深度不足。在規劃實施監督方面，人大監督、公眾監督、輿論監督運用也不夠充分，有效的社會制約機制尚未建立。

2 加強土地利用總體規劃的對策建議

經過依法、科學、民主決策確立的土地利用總體規劃，為規范和制約人們的土地利用活動提供了依據。但沒有健全的實施保障措施，不切實加強規劃實施管理，規劃確定的目標、任務就很難實現，所謂“三分規劃，七分管理”。因此，進一步建立健全完善規劃實施保障措施，確保新一輪規劃目標的有效實現，成為我們迫切需要解決的問題。結合工作實踐，提出的建議如圖1所示。

2.1 完善規劃實施的法律法規保障

通過具有強制效力的法律法規是規范和保障規劃實施管理的最基本方法，如以《城鄉規劃法》為基礎的城鄉規劃法律法規體系，對一切城鄉規劃的編制、實施管理等都作了明確規定。而土地利用總體規劃法律法規依據只有《土地管理法》第三章共14條的1600多字，且由于土地利用總體規劃的實施管理包括土地利用年度計劃管理、建設項目用地預審、規劃局部調整或修改、指導或協調相關規劃、規劃實施評價或評估等非常多的內容，沒辦法對這些內容進行全面、深入的規定。這幾年來，各級政府和主管部門為確保土地利用總體規劃的實施，通過探索和經驗積累，出臺了很多的規章制度和相關政策，如國土資源部37號令《土地利用年度計劃管理辦法》、第42號令《建設用地項目用地預審管理辦法》等等，但也有很多的規章制度與政策，特別是政策是在土地利用總體規劃實施管理過程中政策實施發現了問題、出現了偏差時出臺的，就像計算機程序打補丁一樣。土地利用總體規劃實施也有10多年的時間了，各地都形成了一整套行之有效的實施管理辦法，我們何不將之總結、并以法律法規的形式規定下來呢？

從法律法規的實施保障措施角度上看，土地利用總體規劃實施管理需要在落實現行法律法規基礎上，創新規劃實施思路，更新土地利用總體規劃管理理念，逐步建立以土地年度計劃管理、建設項目用地預審為核心的土地利用總體規劃實施管理制度體系，加強土地利用總體規劃立法，制定和完善土地利用總體規劃相關法律法規。它包括兩個層次：國家層面上，要建立涉及土地利用總體規劃實施管理的國家法律法規，主要依據土地利用總體規劃法或條例，以此明確整個有關土地利用總體規劃實施管理的目標、方針和實施規劃的根本性法律依據；地方層面上，由于土地利用總體規劃實施管理的工作重點是地方性規劃，尤其是縣、鄉兩級實施規劃，因此，在遵循國家法律法規的前提下，制定可操作的地方性配套法規（如規劃實施條例），提出涉及規劃所有實施管理內容和違反規劃的強制處理措施等具體規定，來保證各級規劃的實施管理。

2.2 完善規劃實施的經濟激勵措施

探索建立和完善土地利用總體規劃實施激勵機制，積極運用經濟手段促進規劃目標的落實。經濟手段是為了實現目標按照土地利用的經濟手段屬性，在經濟上采用管理措施。一是采用土地價格調節：通過壟斷土地供應的一級市場，政府可以有效對土地市場價格進行宏觀調控，通過土地價格差異進而調節各部門和行業的用地需求，形成符合規劃的用地結構，布局就會自然形成。二是采用土地稅費調節：通過制定和調節土地的稅費總額或比例，可以很好地約束土地使用者的行為，促進土地的集約利用，限制某些不合理用地企業的用地需求；另外，通過在關鍵環節制定的稅費政策，還可以有效解決一些特別關注的問題，如通過征收耕地造地費、新菜地開發基金等，可以穩定農業生產用地的質量和數量，滿足土地利用規劃保護耕地的要求等。三是采用土地違規罰款制度：對違反土地利用規劃和計劃的單位和個人，在經濟上實施處罰，依照有關法律法規進行強制罰款，同樣可以遏制惡性用地，罰款金額定向用于土地的合理開發和整理。

2.3 建立健全規劃實施的相關機制

（1）嚴格編制和執行土地利用年度計劃。

土地利用年度計劃根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制，是實施土地利用總體規劃的重要手段，是當年新增建設用地和建設項目用地預審、耕地開墾、土地整理審批的依據。要強化土地利用年度計劃對新增建設用地、耕地保有量和土地開發整理等的控制和引導，特別是新增建設用地計劃指標實行指令性管理，不得突破。對沒有新增建設用地計劃指標擅自批準用地的，或者沒有新增建設占用農用地計劃指標擅自批準農用地轉用的，按非法批準用地追究。土地利用年度計劃一經批準下達，必須嚴格執行。

（2）加強和規范建設項目用地預審。

建設項目用地預審不僅是土地行政主管部門主動參與項目前期，積極做好相關服務工作的重要環節，更重要的是落實國家節約集約利用土地的前置把關、審查程序。依據土地利用總體規劃和相關法律法規、政策，應對一切建設項目用地事項進行嚴格審查，凡不符合規劃和相關規定，堅決不予以通過。

（3）建立土地利用總體規劃中期評估制度。

土地利用總體規劃是一項長期戰略性規劃，規劃的期限長達15年，由于受社會經濟發展的不確定性，很難確保規劃在實施過程中不出現偏差。為落實規劃的控制與引導作用，我們不妨在近期規劃實施完畢后或每間隔3～5年，對規劃目標的執行情況進行中期評估，發現問題，及時對規劃方案進行修改完善，特別是規劃目標提前實施的，且通過評估實施是良好的，就要允許修編規劃。

（4）建立土地利用總體規劃局部修改或調整機制。

《土地管理法》中只明確，國家和省級政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地可以申請調整規劃，規劃局部修改或調整范圍非常小，雖然各地方政府也出臺了相關政策，允許局部修改或調整規劃，但是政策的穩定性較差。因此，要從國家到省，在總結實施管理經驗的基礎上，建立規劃局部修改或調整的工作機制，對規劃實施過程中發現的一些小的偏差，允許局部修改或調整，體現規劃的彈性原則。

（5）落實土地利用總體規劃協調機制。

政府統一組織，部門相互配合，促進土地利用總體規劃與城鄉規劃、旅游規劃、水利規劃、林業規劃等相關規劃的協調，各專項規劃確定用地規模、時序和位置必須與土地利用總體規劃相銜接，不符合土地利用總體規劃的，應進行合理調整，確保土地利用總體規劃實施渠道的暢通。

（6）建立土地利用總體規劃實施管理考核機制。

由政府將組織實施規劃納入政府議事日程，并出臺和完善土地利用總體規劃實施管理的一套考核辦法，對規劃實施管理較好的地方給予一定獎勵，反之給予懲罰，如實際新增建設用地面積超過當年下達計劃的，應當扣減下一年度相應的計劃指標，土地開發整理補充耕地數量和質量超過下達任務，給予一定的新增建設用地指標獎勵等等。

2.4 健全規劃實施的監督管理機制

土地利用總體規劃關系到一定區域的整體發展，與全體居民息息相關，應鼓勵廣大人民群眾的廣泛參與，注重專家隊伍與公眾參與的結合，充分發動社會大眾參與規劃的制定、監督和維護規劃的實施。因為社會監督管理是土地利用總體規劃實施管理保障體系的組成部分，也要貫穿于規劃的整個全過程。社會監督管理機制主要包括三個制度建設：即規劃公眾參與制度、規劃公示制度、規劃管理公開制度。

互動的過程有助于公眾對規劃實施的支持和監督，宣傳土地利用規劃的法律規定和要求，調動公眾潛力和主動意識，賦予土地使用者知曉、參與、決策、監督規劃的權利，促進政府部門公正執法，提高工作效率，制約和避免各種違法行為的發生。

2.5 制定規劃實施的科技措施

運用科學、先進管理方法和手段開展土地利用總體規劃的實施管理，不僅能大大提高管理效率和管理水平，也拓寬了土地利用總體規劃的功能和作用。要進一步建立和完善規劃動態遙感監測制度，擴大遙感監測的覆蓋面，實現對規劃實施管理的快速監測與跟蹤管理，為規劃執法檢查和查處提供依據。同時，運用地理信息系統技術，建設土地利用總體規劃管理信息系統，使信息化技術在規劃編制管理、土地利用計劃管理和用地審批管理中發揮重要作用。

3 結語

土地利用規劃的實施過程是一個涉及社會經濟多方面的動態變化過程。只有通過全面的規劃實施保障制度建設，才能保障土地利用規劃的實施，維護規劃的嚴肅性和權威性，從而實現保護耕地和生態環境，合理安排各業用地，促進經濟、社會、環境協調發展的目標。

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