發展型社會政策視角下中國農村養老問題探究

摘 要：隨著現代化的發展，人口老齡化的問題已日益顯現，人口年齡結構與經濟社會的發展狀況之間存在諸多矛盾，產生了諸多問題。傳統自助型的家庭養老形式已經不斷弱化。為了應對老齡化問題，我國出臺了幾項老年人社會保障的政策，特別是近幾年來試行的“新農保”政策。雖然政策的推行在一定程度上緩和了一些問題，但是從發展型社會政策的視角出發，這些政策的實施還是存在一定的問題，可能沒有堅持以人為本的原則，公眾參與的程度低，也沒有考慮到經濟與社會的長遠發展。這就要求相關部門在政策制定的過程中從發展的視角出發來制定符合國情的福利制度。

關鍵詞：老齡化；農村養老；社會保障；“新農合”；發展型社會政策

作者簡介：蔡曉麗（1988-），土家族，女，湖北恩施人，云南大學公共管理學院社會學專業11級研究生，研究方向為社會學理論。

[中圖分類號]：C91 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2013）-9--02

一、人口老齡化背景下的養老問題

迄今為止，全球的大多數國家都已經成為人口老年型國家。老齡社會是一個不可逆轉的趨勢所在。根據聯合國的評判標準：當一個國家60歲以上人口占本國人口的10%，或者65歲以上的人口占本國總人口的7%時，即可認為該國已經步入人口結構老齡化國家的行列。第六次全國人口普查顯示2010年底我國60歲及以上老年人口就已超過10%；農村老年人口是城市老年人口規模的1.69倍。農村老齡化程度高于城鎮的現象將一直持續到2040年。1中國是世界上人口最多的國家，與其他國家的情況不同，我國的人口老齡化的發展速度快，人口基數大，且呈現出城鄉倒置的特點。

人口老齡化是人口轉變的過程趨勢。老齡問題是人口年齡結構與經濟社會發展之間的矛盾。在中國社會的前進道路上，養老問題是農村社會發展過程中的重要問題之一。隨著人口老齡化程度加深和傳統家庭結構的轉變，養老功能從家庭向社會轉移。自古中國的養老模式都是以家庭養老為主——“養兒防老”。隨著我國計劃生育政策的實施，家庭結構由擴大家庭向核心家庭轉變，家庭中的子女數量逐漸趨為1—2人，這就將出現少子老齡化。與此同時，農村80歲以上的高齡老人的數量也將快速增加，高齡老齡化的態勢將不斷增強。農村少子老齡化與高齡老齡化雙重問題，將使中國傳統的家庭養老模式很難運行下去。而且由于子女少、離得遠及自身高齡化導致的體力下降，農村老人企圖在子女幫助下或依靠自身能力來種植土地進行自我養老，也變得越來越不可靠2，農村家庭養老功能不斷弱化，養兒防老變成泡影。另外，人口流動的加快帶來了“民工潮”的高漲，但由于長期受到二元社會結構和家庭經狀況等因素的影響，農村勞動力進城務工時只能把父母和妻兒留在家鄉，這樣就形成了農村留守老人這一特殊群體。這些農村留守老人的生活很艱辛：一是虛弱的老人們除了看好房子、子孫外，還要耕種田地；二是有些老人有病不能得到及時的醫治，并且生病時無人照料；三是精神生活單一。絕大多數留守老人的生活水平并沒有因子女外出打工而有所改善，子女贍養“重”物質而“輕”精神，留守老人的精神需求在家庭內外均很難得到滿足。3養老保險是農民尋求生活保障的基本形式之一。

二、我國針對農村養老問題的政策措施

農村社會養老保障體系由社會救助（最低生活保障制度和五保供養制度）、社會保險（社會養老保險、被征地農民社會保障、農民工社會養老保險）、社會福利（機構供養服務、社區養老服務、高齡老人生活津貼）三大項目構成。而農村養老保險制度是養老保障體系的核心。4

隨著社會的急劇轉型，傳統的農村養老保險體系以及以家庭養老為主的養老模式已經很難滿足社會需求。2003年，勞動和社會保障局下發了《關于當前做好農村社會養老保險工作的通知》和《關于認真做好當前農村社會養老保險的通知》，由此開始了尋求和探索新型農村社會養老保險之路。2009年9月1日，《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》規定：“2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋”。

過去的“老農保”主要是農民自己繳費，而“新農保”是采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式。“新農保”在支付結構上分兩部分：基礎養老金和個人賬戶養老金，基礎養老金由國家財政全部保證支付，這意味著中國農民60歲以后都將享受到國家普惠式的養老金。根據規劃，將于2020年前實現所有農民都享有“新農保”。

三、目前農村養老政策存在的問題

現今，在我國最值得關注的可能是在“新農保”方面。首先，“新農保”繳費標準偏低，政府補貼因繳費檔次選擇不同而不同。“新農保”政策為了鼓勵農民參保，財政補貼不一樣，財政對于越高繳費檔次的農民補貼越髙，這樣就使得不同層次群體退休后領取的養老金差別很大，這種方式會進一步拉大貧富差距水平。其次，養老金不能滿足農民養老生活的需要，雖然部分農產品可以自給自足，但物價和市場因素的影響，使得農民領取的養老金并不能夠完全滿足日常生活的需求，這是很多農民不參加“新農保”的重要原因之一。最后，強制規定的弊端。隨著農民權利意識的提高，強制性的參保政策將會降低其參保意愿。5

在社會救助方面，很多農村老年人口都未享受到農村最低生活保障。這是因為很難確定農村低保對象的標準，籌集農村最低生活保障資金的途徑不規范，農村最低生活保障制度的保障提供形式單一。

在社會福利方面，2001年在全國開展了以建設社區老年福利服務設施為主要內容的“星光計劃”6。但是偏遠落后的農村地區的經濟發展落后，使得社區養老服務缺乏足夠的經濟資源。養老資金投入不足是障礙農村養老發展的一個主要因素。農村社區老年人的基礎建設設施遠遠落后于城市，普遍的養老服務基礎設施主要還是針對五保老人的供養機構，并且滿足農村老年人精神文化需求的服務舉措很稀少7。

四、發展型社會政策視角下的農村養老問題

中國發展研究基金會報告（2008年9月）將發展型社會福利體系界定為教育保障、就業保障、基本生活保障、養老保障、健康保障、住房保障和其他保障等七個組成部分。這些內容與中央提出的“十二五”規劃中的公共服務內容基本符合，國務院雖然在“十二五”規劃中沒有十分明確地提出發展型社會福利體系這一概念，但在具體工作中已經涉及和做到了這些方面。8

過去，人們把社會政策看成是一種負擔，現在人們則開始從社會投資與社會資本的角度來重新認識其作用。傳統上的社會政策主要是為了穩定社會或維護社會公平與公正，而現在的社會政策則是為了可持續發展戰略的實現。社會政策所關注的對象不僅僅是老弱病殘等社會弱勢群體，也包括了非貧困者。人是經濟和社會發展的最終動力，這就要求社會政策把社會成員的全面發展需要作為首要的目標，將人作為社會最重要的資本進行投資。發展型社會政策的目標是消除或減少那些會使人陷入不幸或困境的因素，而不是在風險成為事實后再向他們提供生活保障，這是于事無補的。

在應對農村老齡化的問題上我們也應遵循發展型社會政策的原則，運用發展的眼光來減少風險發生的概率。對農村老年人福利的提供既不能完全依賴政府，也不能單靠市場，而是需要構建一種積極的社會政策，使社會各個組成部分都能夠在福利體系中充分發揮作用。這種積極性社會政策將傳統的屬于經濟政策范疇的“發展”概念引入分析的中心，徹底改變了經濟政策唱主角、社會政策當配角的傳統社會政策觀。9

現今，農村老年人沒有參與到社會保障制度的制定上來，制度在制定過程中并沒有把民眾放在首位，政治精英們為博取選票，多數都會忽略大部分農村貧困人群的迫切需求10。“公共政策從精英流向到大眾，它們并不源自大眾的愿望與要求，精英們塑造大眾輿論而不是大眾塑造精英們的意見。”科恩曾深刻地指出：“每個杰出人物都認為只有他才能認識群眾的真正利益，因為群眾自己不能認識。這種假定是錯誤的，在某種程度上他們可能簡單易知，但就大部分而言，社會成員的利益處于凍結狀態，甚至他們自己也只有在選擇的過程中才會知道。”11

在社會政策的制定過程中，精英們并沒有從整體的角度出發，沒有綜合考慮農村的現實環境，因而制定出來的政策未必適合農村的社會發展，也未必能得到民眾的支持和認可。就像“新農合”中，強制性的參保政策將會降低他們的參保意愿。因此，在制定社會政策時應把支持和滿足社會成員的發展需要作為出發點，從整體角度出發把公民參與作為整個過程的一個必不可少的要素。民主參與能使每個人都有機會表達各自不同的意見，通過理性溝通達成共識。民主政策可以防范因政府政策失誤而導致的政策災難， 還能有效地保護社會福利資源。12

另外，發展型社會政策強調用發展的眼光看待問題，立足長遠。“新農保”政策為了鼓勵農民參保，對每位人群的財政補貼不一樣，對于越高繳費檔次的農民補貼越高，但生活中只有那些較富裕的農民才會選擇較高檔次的繳費標準，生活水平相對低下的農民只能選擇較低檔次的標準，這也會導不同層次的群體退休后領取的養老金數額相差很大，這種補貼方式為將進一步拉大貧富差距。

建立社會投資國家的基本原則是盡量在人力資本上進行投資，而不是給予直接的經濟援助。正如阿馬蒂亞·森所所說的一樣，一個人有能力選擇自己有理由珍視的生活的自由，這才是實質性自由。為了能實現實質性自由，社會政策就必須以增強人們的可行能力為最高目標，所謂可行能力是指一個人“有可能實現的、各種可能的功能性活動組合”，而“功能性活動”是反映“一個人認為值得去做或達到的多種多樣的事情或狀態。”13因此在老年人社會保障方面不僅應該強調對其的經濟援助，而更應該注重個人可行能力的培養。在農村老年人群體中，他們不僅僅是經濟貧困，更重要的是精神困乏和壓力巨大。在城鎮有較好的公共娛樂設施供老年人娛樂，而在農村老年人可能只能以電視為伴，并且在民工潮的趨勢下他們有可能孤獨寂寞到死。因此發展老年人的生活技能，培養他們多方面的興趣愛好，以及建立完善的保障老年人生活的基礎設施是當務之急。

發展型社會政策是致力于消除或減少那些會使人們陷入不幸或困境的因素，而不是在風險成為事實后再向他們提供生活保障。在很多時候，社會政策都有可能會產生“亡羊補牢”的效果。現今的決策層應該意識到農村老年人存在的問題，應該積極的應對此問題，并采用積極的社會政策來盡量避免或者減少老齡化帶來的更加嚴重的后果。不僅僅是為他們提供基本的生活保障，而更應該重視他們的精神生活，以及在他們這一階段所面臨的除經濟方面的其他需求。

發展型社會政策既強調整體性及全面性的實踐策略，也強調特殊性及針對性的社會干預，通過實現整體性進步和積極差別性對待的統一，完成對傳統社會政策的超越14，建立適合國情的福利模式是國家實施管理的根本需求。社會保障或廣義的社會福利建設是社會安定的基礎，也是最有效的、最基本的社會管理形式。一個好的福利模式應該致力于社會關系的平衡和社會基礎的構建，而不單單是解決養老、醫療、失業、社會救助等等事務性問題。福利建設具有無可替代的社會功能，它可以增強社會團結，降低社會沖突的強度和發生率，促使社會朝著和諧的反方向發展。完善的福利建設是發達國家與發展中國家都必須要走的道路，只是在于模式不同罷了。

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