地方融資平臺的風險分析及風險控制建議

張啟迪 孫英雋

摘要：近些年來我國地方融資平臺發展迅速，尤其是08年金融危機以來，各級政府為了刺激經濟發展通過地方政府融資平臺進行大量融資。對地方經濟建設起到了一定的促進作用，但同時加大了地方政府的債務風險。本文首先對地方政府融資平臺現狀進行概述，進而對地方政府融資平臺存在風險的成因進行分析，最后得出控制地方政府融資平臺風險的建議。

關鍵字：地方政府融資平臺；債務風險；風險控制

一、我國地方性融資平臺的現狀

地方政府投融資平臺是指地方政府為了城市基礎設施建設投融資的需要，主要通過劃撥國有股份、土地等資產而組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，如城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等。進行大量債務融資活動，用以進行交通、城建、水利等基礎設施和公共事業項目建設。08年金融危機以來，尤其自2009年來在國家刺激經濟復蘇一系列政策牽引下，地方政府依托資源壟斷優勢和政府信用，紛紛建立了眾多的投融資平臺。

到目前為止，地方政府融資平臺的整體貸款規模并沒有一個統一的權威口徑，各方的統計結果都會有一定的出入。據中國人民銀行對2008年以來全國各地區政府融資平臺貸款情況的專項調查顯示：截至2010 年末，全國共有融資平臺1 萬余家，較2008 年末增長25% 以上。融資規模方面，據審計署發布的報告顯示，2008年末地方政府融資平臺貸款僅為1.7萬億元，但到了2010 年末，融資平臺債務余額已達到10.7 萬億元，增長了6 倍有余，其中銀行貸款為8.47 萬億元，占全部債務余額的79%。2011 年初，銀監會開始嚴格控制新增的平臺貸款數量，2012 年更是明確提出全年平臺貸款總量只減不增，因此盡管2010年以后沒有平臺貸款的確切數據，但是平臺貸款在2010年達到高峰期后應該呈現下滑趨勢，2012年地方融資平臺貸款余額約為12萬億。從近幾年債務到期額來看，2011年我國地方政府債務到期額為26246.49億元，占全部債務總額的24.49%；2012年地方政府債務到期額為18402.48億元，占全部債務總額的17.17%；2013年地方政府債務到期額為12194.94億元，占全部債務總額的11.37%；2014年地方政府債務到期額為9941.39億元，占全部債務總額的9.28%。

二、我國地方性融資平臺存在的風險分析

要了解我國地方性融資平臺存在的風險成因，首先應知道融資平臺的一般融資流程。如圖3所示融資平臺向商業銀行申請貸款，由于商業銀行向融資平臺提供貸款一般要考慮融資平臺的信用等級，而一般地方性融資平臺自身信用不是很高。因此商業銀行會建議融資平臺去向信用較高的大型國有集團以及當地政府取得擔保，同時當地政府為進行城市化建設也愿意進行擔保。因此就形成了有大型國有集團和地方政府進行擔保的地方融資平臺。融資平臺取得商業銀行貸款后按規劃將貸款分配給相應中小公司，各中小公司根據項目要求完成項目分配的任務，最后將項目所得以現金流的方式回籠，向商業銀行支付貸款本金和利息，余下資金根據項目任務的多少分配給各中小公司。

1.政府財政收入不足、融資渠道受限

1994年我國實施了分稅制改革，中央財政收入所占比重快速提高，基本實現了改革的預期目標。但與此同時，改革導致了財權層層上收、事權層層下放的結果。需要地方政府支出的公共產品服務很多，而地方政府的財政收入又十分有限，再加上近年來我國經濟增速放緩，2012年經濟增速為7.8%，創自1999年以來最低，也直接影響了政府財政收入。大部分地方政府都入不敷出。我國《預算法》明確規定：“地方各級政府不得發行地方政府債券”，在不允許地方政府公開舉債的前提下，只能通過成立地方政府融資平臺，向各類銀行進行貸款，獲得所需資金。在貸款的過程中需要向各類銀行提供各種形式的擔保，盡管政府擔保的法律效力不明晰，但出于對政府的信任或者政治壓力，銀行還是對政府融資平臺投放了大量的貸款。調查顯示，地方政府融資平臺普遍患上地方財政依賴癥。據統計，2012年我國地方融資平臺貸款余額約為12萬億。

2.地方政府融資平臺項目收益性差

地方融資平臺獲得貸款后，投資的項目多為提供公共產品或準公共產品、公益項目的建設。更注重的是社會效益，而不是經濟效益，債務的償還不可能依靠項目的收入完成，而主要是來源于政府支出。目前，地方政府組建平臺公司所投資的項目主要可以分為三類：第一類項目是完全沒有經營性收入，如公共文化、娛樂、體育設施等；第二類項目有部分經營性收入，但不能完全自負盈虧；第三類項目有經營性收入可以自負盈虧，只有項目資本金靠財政來投入。如開發新區、建設高速公路以及城市供水。第一、第二類項目自身沒有償還貸款的能力，，完全或部分需要依靠當地政府財力來償還銀行貸款，這就是政府貸款風險產生的最主要原因。融資規模的不斷擴大，缺乏經濟效益的公益性項目建設加大了地方政府融資平臺對政府擔保的依賴，如果政府未來能夠獲得穩定充足的則政收入，足以清償擔保貸款，財政風險就會降低，不會對經濟、政治、社會的穩定和發展帶來嚴重的負面影響，而一旦未來政府資金入不敷出，又面臨著巨大的還貸壓力，則經濟、政治、社會就會受到不良影響。

3.地方政府融資平臺融資過度

在2009年經濟刺激政策的契機之下，地方融資平臺在全國各地迅速發展。很多地方政府也借此進行大量基礎設施建設，地方政府融資平臺的融資規模也急劇擴大，貸款總量不斷上升。由政府建立的融資平臺主要的經濟活動是以政府或相關部門為負責人，以政府信用為基礎進行融資貸款，隨之而來的也就是由政府財政承擔的還債責任。地方政府熱衷舉債，主要有兩方面原因：一是公共財政有限的情況，客觀上推動了政府舉債滿足民眾日益增長的需求；二是個別地方的干部為了快出政績、多出政績，急功近利大肆舉債，甚至拆遷新建小區打造“政績工程”，造成政績包袱。據報道，在我國662個城市、兩萬多個建制鎮中，約有1/5的城鎮建設存在諸如“現代化國際大都市”、“高爾夫球場”和“百里長廊”等政績工程，其主要資金來源就是政府負債。一些地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債，債務率已高達150%以上，個別縣市債務率已經超過400%。

4.地方政府融資平臺監管難度大

平臺類借款人與貸款使用人分離，致使平臺對貸款的監管成為一個空白。平臺只負責融資，項目法人負責具體項目的建設和運營管理，借款人實際上成了轉貸型的“二傳手”，借款人和項目法人之間缺乏有效監督和制約，存在建設期監管不力和還款期互相推誘的隱患。在很多情況下，政府背景的項目貸款是以政府融資平臺名義借人，由地方財政或劃歸項目建設主管單位統一調配使用，借款人實際并不使用和管理信貸資金。地方財政部門或項目建設主管單位同時運作的項目數量多，融資渠道廣泛，賬戶資金進出頻繁，與地方財政及關聯公司往來密切。這種資金運作模式為項目資金交叉混用提供了便利，也大大增加了銀行貸后資金監控難度。貸款銀行無法監控貸款資金，資金的運用隨地方政府的意志而轉移，一旦將信貸資金用于非指定用途項目，最終導致項目資金失衡，無法償還借款。

三、地方政府融資平臺的風險控制建議

1.完善政府償債機制

為構建完善的政府性債務風險預警和長效管理機制，完善政府償債機制顯得十分必要。擴大財政收入來源，不斷調整財政支出結構，控制和壓縮一般性支出，增加可用財力，騰出更多資金用于償債。地方政府應將財政減免的體制上財力全部納入政府償債資金，并視財力狀況每年按不低于10%的增幅增加政府償債資金預算；進一步加強土地出讓收益、城市公用設施配套費、專項收費、經營性項目收益等收入的管理，不斷拓寬償債資金的來源；各區（縣）政府應根據債務規模和財力狀況，設立相應的償債準備金，償債準備金一般應不低于年初債務余額的5%，有條件的地區可適當提高提取比例，確保到期政府性債務及時償還。

2.合理控制地方政府的投融資行為

為防止地方政府進行過度投融資活動， 有必要加強和規范地方政府的投融資行為。 地方各部門提出的投資計劃和融資方案應當報請當地人大批準， 并由綜合部門對各部門的投融資計劃按照當地發展的迫切程度以及項目償債資金來源情況統籌考慮， 做好長遠規劃。各級政府應嚴格按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的有關規定，依據分類管理、區別對待的原則，對地方政府融資平臺公司進行全面清理規范，不符合條件的平臺公司今后一律不得承擔融資任務，同時有關部門應加快制訂地方政府融資平臺公司管理辦法，對平臺公司的設定標準、負債規模、資金用途、償還資金來源安排做出嚴格規定。

3.充分發揮監管部門職能

對地方政府融資監管要走上法制軌道。通過提高法律制度的執行力，依法依規治理地方政府過度負債、非法融資。更重要的是，要給地方政府集資舉債套上審批“緊箍咒”，讓地方政府在負債上“政績工程”時有所顧忌，不敢輕易貪大求奢。比如，完善包括政府負債在內的政績考核評價體系，更新監督措施，強化人大監督職能，避免政府繞過人大，或者人大審批流于形式的情況。有效防止地方政府負債黑洞，維護地方政府形象與公眾合法權益。不能讓地方政府違規融資屢試不爽。地方政府金融工作辦公室（以下簡稱金融辦）作為地方機構深入改革的產物，在沒有中央統一要求和號召下，其建設自發形成了一股潮流。隨著金融辦的不斷發展，其關鍵是強化組織協調能力，尋求金融發展的突破口，建設完善的金融機構組織體系，規劃建設好金融聚集區。同時應充分發揮金融辦對融資的監管力度，防范融資平臺出現道德風險，使商業銀行能夠規避風險，避免受到嚴重的損失。

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