晚清雜稅名目及其產生之必然性初探

摘要：晚清財政因軍費、外債、償款等巨額支出，導致財政窘乏，清政府已無力在原有財政范式下，從根本上對財政收入以及財政支出項目進行合理調整，只能增加新的稅項，竭力搜刮民脂民膏。在財政支出變態性增加的前提下，財政收入也變態性增加，新的稅種不斷涌現，雜稅名目紛繁。晚清雜稅在財政史上是一個繁雜而重要的問題，需要進一步加以深入研究。

關鍵詞：雜稅；必然性；財政；晚清

中圖分類號：K252 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）08-0082-08

晚清在很多方面呈現著亙古未有的變局，不但社會經濟變化巨大，財政支出與財政收入模式也發生著變化。就財政支出而言，除軍費等傳統支出外，外債和賠款成為最主要的支出。在新的情勢下，晚清政府無力從根本上對財政支出項目進行合理調整，以扭轉財政支出的擴張之勢，只能“量出制入”，竭力搜刮民脂民膏，使財政收入變態性地增加，各種雜稅應運而生。

一、晚清雜稅名目及課稅范圍

雜稅是相對于正稅而言，并非晚清所獨有。乾隆《大清會典》記清前期雜稅云：“凡瀕江沙淤成洲之地，小民植蘆為業，或治阡陌種麥稻，與良田等均日洲田，其輸賦于官，均日蘆課。……凡山鄉宜茶之地，土人樹藝為業者無征，一惟商賈轉運而售之民者，征其商，日茶課。……凡五金之產，為器用所必需，其藏于山巖土石之中者，日礦，小民入山開采以資生計，有司者治之，因賦其什一，日礦課。凡澤國多魚，其漁者有稅，日魚課。……凡民間賣買田宅，皆憑書契納稅于官，以成其質劑，日契稅。……凡城廂衢市山場鎮集，舟車所輳，貨財所聚，擇民之良者授之帖，以為牙儈，使辨物平價，以通貿易，而稅其帖，日牙稅。質庫商行，操奇贏以逐利者，有行鋪稅。牲畜之鬻于市者，防其暴盜，有馬牛稅、豬羊稅，水陸之珍自遠至者，有落地稅”。王慶云《石渠余紀》亦云：“地丁之外取于民者，皆為雜賦，其目日課，如漁課、蘆課、礦課、茶課是也。曰租，如旗地租、學田租、公地公田官房租、新疆商鋪租是也。曰稅。其目繁多，……有牙稅，有木稅、煤稅。有契稅”。

實際上，以上只是概略言之，各省區的雜稅項目并不相同，如山東有船筏稅、泰山香稅、當稅、田房契稅、牙雜稅、牛驢稅等項。河南有活稅銀、當稅銀、老稅銀、房地稅契銀、牙帖稅銀、酒稅銀等。山西有額外商稅、匠價、棗株、酒課、羊粉、皮價、紙房、水磨、商畜、牙稅、當稅、契稅等項。陜西有商筏稅、房壕租、地稅、畜稅、當稅、牙稅、酒稅、磨課等項。江南有田房稅、牙帖稅、花布牛驢豬羊等稅、典鋪稅、洲場稅、商稅、門攤稅、靛花油餅等稅、魚稅、船稅、曲稅等項。

盡管清代前期的雜稅已經有許多名目，但對雜稅納稅主體、課稅對象、稅率及納稅界限還是有一個較為統一的規定。并且雜稅的課征較為穩定，有明顯的地域性，并與地方經濟的發展有著直接的關聯。

與清代前期相比，晚清就大為不同了。還在咸豐年間，咸豐帝就諭稱：“朕聞各處辦捐，有指捐、借捐、炮船捐、畝捐、米捐、餉捐、堤工捐、船捐、房捐、鹽捐、板捐、活捐，名目滋多，員司猥雜”。已現混亂之象。至光緒年間，各地開辦的雜稅雜捐名目五花八門，一般人難以知曉。晚清的雜稅名目，據已有成果的統計，其種類之多，令人驚異。應該說，這些統計，已經較為細致，但對照晚清各省的財政說明書，仍有不少遺漏舛誤。如河南，《河南財政說明書》稱：“豫省近數年來，各屬舉辦新政，因地籌捐，尚稱踴躍，而情形各殊，款目互異，本非劃一辦法。有抽之于花戶者，如串票捐、契稅捐、契尾捐、房捐、畝捐、隨糧捐之類是也。有抽之于坐賈者，如斗捐、商捐、鋪捐、油捐、火柴捐、煤油捐、糧坊捐、變蛋捐之類是也。又如棗捐、瓜子捐、柿餅捐、柳條捐，柿花、芝麻、花生等捐，則就出產之物而抽收。如戲捐、會捐、廟捐、巡警捐、冊書捐等，則因特定之事而抽收”。

如安徽，《安徽財政說明書》稱：“雜捐者，指正項外之湊集各款而言也。凡丁漕加捐、房捐、鋪捐、酒捐、典捐、牙捐、米捐、木捐、雜糧捐，皆屬焉。溯其發生之原，因庚子賠款無著，奏設籌議公所，總辦其事”。

如廣東，《廣東財政說明書》稱：“廣東正雜各捐一項名目繁多，大如房、糧、屠、酒、膏、牌等款，遍于全省，為歲人之大宗。其余零星各捐，毫末已甚”。“房捐”中有房鋪警費、陸段鋪屋警費、滿洲八旗房捐警費、漢軍八旗房捐警費、各屬房鋪等捐等。“屠捐”中有牛屠警費、各屬屠捐報效、豬牛捐、牛皮捐等。“保良公司妓捐”中有花樓警費、艷芳樓警費、保益公司妓捐、南詞班警費牌費、花樓房捐警費、酒樓警費、花酒艇警費、宴花筵艇警費、各屬花捐等。

僅據以上所舉，晚清各省的雜稅雜捐已是名目紛繁，課稅范圍已經到了無孔不入、無所不用其極的地步。所謂“因特定之事而抽收”，所謂“皆為興辦新政，就地籌款而設”，所謂“皆視其地方有何項之必須與何捐之可抽，酌量籌設”等等，已經道出了課稅主體的隨意性，稅課對象的不確定性，稅名的不固定性。

二、晚清雜稅產生的必然性

晚清雜稅之所以紛繁，之所以有“苛捐雜稅”之惡名，事實上，是不得已而為之。從根本上說，晚清財政支出的急劇膨脹，是雜稅必然產生的直接原因。

清代前期，在傳統經濟的格局之下，財政收支規模頗受限制。財政收入主要來自田賦、關稅、鹽課等傳統稅種：財政支出則取“量入為出”之政策，在財政總收入相對固定的框架下予以安排。在“康乾盛世”之際，歲出入總額也不過在4000萬兩左右。晚清的財政支出非清前期可比，支出結構與支出總數都有較大的變化。

晚清歲出的增加，主要是由于新增款項使然。陳鋒教授認為，清代前期較為固定的財政支出共有12款，即：祭祀之款、儀憲之款、俸食之款、科場之款、餉乾之款、驛站之款、廩膳之款、賞恤之款、修繕之款、采辦之款、織造之款、公廉之款；光緒年間的常例開支，有各省陵寢供應、交進銀兩、祭祀、儀憲、俸食、科場、餉乾、驛站、廩膳、賞恤、修繕、河工、采辦、辦漕、織造、公廉、雜支等17款，其他為新增開支。在新增開支中，首先是勇餉及其他軍費開支，其次是外債支出，其三是賠款支出。

勇餉及其他軍費開支之后果，一如光緒十二年（1886年）戶部所奏：“我朝用兵之費，未有如今日之多且久；財用窘乏，亦未有如今日之甚者。軍興以來近三十年，用財曷止萬萬！迄寰宇底定，而甘肅、新疆需餉孔多。……各省關或括庫儲，或向商借，剜肉補瘡，設法籌解，已屬不遺力，而各路猶以餉不足用，屢請于朝。”足見僅軍費支出一項就已使晚清中央財政捉襟見肘。

外債支出對晚清政府帶來的壓力，赫德在光緒末年如是說：“根據戶部從殘存案卷所編制的最近財政收支清表，歲入約八千八百萬兩，而歲出據說需一億零一百萬兩。歲入的四分之一以上須用于償還舊債，……事實上用這樣的收入償還舊債。是造成人不敷出的原因，因為所有這些債款的支付，都是政府從北京和各省的行政經費中扣除下來的。沒有新的收入來應付新的支出。因此，如果再從收入項下提款，入不敷出的數字更要增大，欠債更多，財政勢必破產”。

賠款支出更將晚清財政推向崩潰的深淵。鴉片戰爭后，晚清政府的五次軍事賠款，即：鴉片戰爭賠款1470萬兩，英法聯軍賠款1600萬兩，伊犁賠款500萬兩，日本賠款2.3億兩，八國聯軍賠款4.5億兩，合計款額達7.157億兩之巨。加上分期償款的利息。數額更巨。因此，陳鋒教授認為前三次賠款支出尚在清政府的財政承受能力之內，后兩次賠款支出則使清政府財政走向崩潰。

面對如此困局，清政府雖屢欲節流。然所節者卻多屬微末，無力從根本上對財政支出項目進行合理調整，以扭轉財政支出的擴張之勢。只能竭力搜刮民脂民膏，量出制人，使財政收入也變態性地增加。同時，財政的崩潰，使中央對各省財政失去了掌控，中央財政管理機構戶部（度支部）名義上維持著對全國財政的管理，事實上僅有稽核之虛權。由于地方財政全由各地督撫掌控，各省藩司管理地方財政的職能漸次為各地自設之種種財政局所取代、財政收入的具體情況中央無從了解，中央財政安排則多依靠對各省的攤派來實現，這種攤派又往往昧于地方實際，成為地方財政的沉重負擔。地方政府為完成這些攤派的財政任務，肆意增稅加捐，搜刮民財。而中央政府只求地方按時完成攤款，對地方如何籌款不加過問或難以過問，即使有所謂的財政清理，也大多徒具虛名，遂致稅制趨于混亂。為了籌款，此前被清政府和有識之士深惡痛絕的鴉片煙稅等被合法化，又況妓捐、戲捐、賭稅、花捐、鴨捐等怪異稅種乎？

在籌餉、籌款的名目下。財政權逐漸下落到地方督撫的手上，稅征制度因籌款權的賦予，使地方得以合理的借口開征各種捐稅，從而為名目繁多的捐稅開啟了方便之門。各項稅征多由各省自行開辦，缺乏統籌規劃，以致稅目名稱各異、稅率各異、征稅方式各異。

更值得注意的是，雜稅在晚清財政變制中，被冠以“地方稅”、“國家稅”而登堂入室；用于支出的項目在某些情況下也變得堂而皇之起來，使一些看似“惡”的雜稅洗心革面，披上了合理性外衣。

從雜稅的名稱以及歸屬來看，便可略知一二。晚清雜稅、雜課、雜捐經常混雜在一起，《安徽財政說明書》即稱：“雜稅者，別乎田賦、關稅、厘金、鹽茶課厘之外，而與雜捐同類異名也”。就其性質而言，晚清各省的“雜捐”大多屬于地方稅。《直隸財政說明書》即稱：“雜捐俱系地方稅性質”。《安徽財政說明書》稱：“現行雜稅全屬國稅，然其中有宜分為國家直稅、問稅者，亦有宜改為地方雜稅者”。有的省區。雜捐雖大多屬于地方稅，亦間有屬于國家稅者，如湖北，房捐、鋪捐、商捐、保甲捐、學堂捐、堤工捐、豬市捐、車捐、錢業牌照捐、號防捐、團防捐、輪渡捐、戲捐、樂戶捐、質當捐、市廛捐屬于國家稅。而雜稅、雜課，雖兼有國家稅和地方稅的二重性，但國家稅是其主流。如“直隸煙酒稅，系支給陸軍兵餉及解交練兵處應用，又湊撥籌還公債，皆用之于國家行政經費，應屬國家稅性質。但其中亦有撥給學堂、工藝等款，則為地方行政經費矣”。而“燒鍋、缸、曲各稅，均系報部款項，皆國家稅也”。

就其開征緣由及用途而言，除彌補國家經費之不足外，“雜捐”具有應地方之需，進行“捐助”的意味。如福建雜捐雜稅凡七十余項，“其抽捐之原因有四：曰學堂，曰警察，曰公益，曰善舉”；河南之雜捐雜稅，因“各屬舉辦新政”，均“因特定之事而抽收”：安徽之雜捐雜稅，“指正項外之湊集各款而言也。凡丁漕加捐、房捐、鋪捐、酒捐、典捐、牙捐、米捐、木捐、雜糧捐，皆屬焉。……歷年所收，除解還賠款外，尚可津貼本省軍政、教育、民政及地方行政諸費，蓋亦歲入之大宗矣”。直隸，《直隸財政說明書》認為：“雜捐一項，易流苛細，惟近日新政迭興，在在需款，借資抽捐，因出為人，亦財政上不得之苦衷也”。

光緒三十年（1904年）七月十二日出版的第95期《南洋官報》，有一則“抽捐筑路”的新聞：“鎮關稅司雷樂石君前擬興筑鎮江馬路，有章程欲于各商貨內每估本銀一千兩者，抽銀一兩，作為碼頭貨捐，以充筑路經費。除由關道郭觀察稟請南洋大臣核準外，并由稅司備文，詳請赫總稅司核示。現已奉批如詳辦理云”。這也反映出雜稅“因特定之事而抽收”的隨意性和冠冕堂皇的理由。

《河南財政說明書》列有“光緒三十四年河南各屬就地抽收各捐明細表”。可以展示一省之內各府縣的抽收捐種之不同，抽收時間之不同，抽收標準之不同。同時，各種名目的雜捐之用途，之冠冕堂皇的理由，也可從此表（表一）中得到詳解。

總之，晚清雜稅的產生，從深層次上講，是中國淪為半殖民地的必然產物。是晚清政府為應對財政困局而搜刮民脂民膏的不得已之舉。論其稅種之繁雜，論其名目之繁多，論其征收之隨意，前所未有，具有種種不確定性，不具備正常情況下稅收作為財政進項的基本特征。另一方面，雜稅的使用至少在名義上卻是正向的，如用于賠款、新政、學堂等等，雜稅實際上又承擔了國民已納正稅之后的另一種義務，以不得已的征收和“捐納”維護著晚清國家機器的正常運轉和社會經濟的艱難發展。

作者簡介：王燕，女，1974年生，寧夏銀川人，寧夏回族自治區新聞出版局，寧夏銀川，750001。

（責任編輯 張衛東）