多重視角下金融支持新型城鎮化比較與啟示

中國人民銀行衡陽市中心支行課題組

一、多重視角

（一）國外視角：經驗與教訓并存

1.美國：市政債券融資。市政債券是美國地方城鎮化融資的主要工具，由州和地方政府及其授權機構發行的有價證券。從發行者看，在美國，幾乎所有的地方政府或代理機構都將市政債券作為融資工具，約有55000個市政債券發行者；從投資者來看，美國市政債券投資群體多元化，包括個人、保險公司、銀行、共同基金、信托基金、封閉式基金、公司、對沖基金等。美國市政債券的成功運作是靠一整套成熟的法律制度作保障的，市政債券法規制定委員會（MSRB）專門監管、規范券商、銀行、經紀人和交易商的行為。

2.日本：財政信用支持。從20世紀40年代后期以來，日本以財政投融資支持城鎮化建設，也稱政府性金融。經過長期積累，目前日本財政投融資的資金規模已達到政府財政預算內資金規模的41%，被稱為日本的“第二預算”。日本財政投融資資金的運用實行政策性和有償性兼顧的原則，通常不是由政府直接進行投資，而是向若干中介機構——財政投融資機構提供融資，由它們進行特定項目的投資。同時，各級地方政府有權以債務形式舉借資金，中央對地方政府債券的發行實行計劃管理和協議審批制度。

3.希臘：過度透支未來。2001年希臘剛剛進入歐元區時，由于預算赤字高于歐元區設定的3%上限，高盛公司為其設計出一套“貨幣掉期交易”方式，為希臘政府掩飾了一筆高達10億歐元的公共債務，從而使希臘在賬面上符合了歐元區成員國的標準。除了這筆借貸，高盛還為希臘設計了多種斂財卻不會使負債率上升的方法。如將國家彩票業和航空稅等未來的收入作為抵押，來換取現金。這種抵押換現方式在統計中不是負債，卻變成了出售，即銀行債權證券化。2009年這筆貨幣掉期交易到期的日子，正是國際金融危機肆意蔓延的時刻，加之高盛等金融機構對希臘和歐元進行了一系列有預謀的金融攻擊，希臘的債務問題便暴露出來了。希臘主權債務危機告訴我們：國家或地方發行債務必須量力而為，必須有足夠的財政保證和經濟支撐。

4.拉美：過度城鎮化。拉美地區國家城市化快速發展開始于20世紀50年代。在農村，農業資本主義的發展提高了土地和資本的集中度；國家對農業和農村的低投入造成了農業部門的衰退和農村生活環境的惡化，大量人口難以在農村維持生活。20世紀70年代開始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的產業缺乏吸納這些人口的能力，造成了城市居民的貧困化。到20世紀70年代中期，拉美國家城市人口已占總人口的60%，但在工業部門就業的人口比重不到20-30%，大約有1/4的城鎮居民生活在貧民窟中，城鎮人口貧困比例甚至超過農村人口的比例，被學者稱之為“過度城市化”。

（二）國內視角：多元與單一同在

1.重慶：“八大投”。2002年開始，重慶市通過重組和新建等方式，成立了八大國有建設性投資集團，由政府擁有、授權經營、市場化方式運作，成為重慶基礎設施、城市建設等公共領域重大項目的重要投融資平臺。在重慶市確定的重大基礎設施中，75%是由八大投資集團建設的。經過10多年的快速發展，“八大投”已成為重慶市除預算內、預算外之外的“第三財政”。

2.上海：自主發債。2011年11月，國內首個地方自主發債試點在上海正式啟動。發行總額為71億元的2011年上海市政府債券進行了市場化招標，獲得了3倍以上的認購，顯示了其被市場認可的程度。根據招標結果，3年期債券發行36億元、中標利率3.1%，5年期債券發行35億元、中標利率3.3%。募集的71億元資金主要用于上海的四個領域：農村民生工程和農村基礎設施；醫療衛生、教育文化等社會事業基礎設施；生態建設工程；其他涉及民生的項目建設與配套等。從投資者看，有銀行、保險公司、社保基金、券商和基金公司等。

3.湖南：大漢模式。被湖南省委、省政府大力推薦作為湖南新型城鎮化建設排頭兵的“大漢模式”，是指大漢集團以企業作為一個融資平臺，把建房變成為造城。在過去的14年里，大漢集團先后在雙峰、溆浦、永順等30多個市縣區投入100余億元資金進行城鎮成片區域綜合開發建設，推行“修好一條發展路、建設一座致富城、營造一個溫馨園”（簡稱“一路一市一園”）的鏈條式開發。在這一模式下，民營資本通過政府引導、企業運作、鏈條式開發、市場化經營，積極參與縣域城鎮基礎設施建設，助推縣域城鎮化創新，實現了政府、企業、社會等多方共贏。

在國內視角下，我國新型城鎮化建設走的是“政府引導、市場運作、金融支持、社會參與”的融資模式，適合我國國情和市場規律，但這一模式尚不成熟、不完善，主要表現在：一是單一性。新型城鎮化融資高度依賴政府平臺，由此弊病重重，且難以持續。二是挑戰性。自[2010]國發19號文件發布以來，國家逐步加強了對地方政府平臺融資的監督；加強地方政府融資平臺貸款風險防控，仍是金融管理部門的主要工作之一，包括對平臺貸款實行總量控制、比重限制，同時要求金融機構審慎持有融資平臺債券。三是滯后性。國家層面新型城鎮化規劃仍在論證中，“靴子”尚未落地，金融支持面臨無從下手的困惑；除山東省外，全國出臺貸款貼息等配套政策措施的省市還不多，風險補償機制的滯后導致信貸政策傳導機制不暢；土地、戶籍等改革滯后，新型城鎮化建設難以“提速”。

（三）衡陽視角：發展與約束互依

1.人本核心：小額擔保貸款。就業是民生之本。全市銀行業機構強化人本理念，積極推動以創業促就業工作，讓農村人口不僅“進得城”，而且“留得住”、“能發展”。衡陽市中心支行、市人社局、市財政局以及各經辦銀行攜手合作，下崗失業人員小額擔保貸款政策落地生根。2013年4月末，全市小額擔保貸款余額9.1億元，其中微利貸款項目7.4億元，非微利貸款項目1.7億元，成功扶持創業6712人，帶動或穩定就業近16萬人，涌現出肖玉蓮等一批全國創業先進個人。拓寬“小額擔保貸款+特色種養殖”、“小額擔保貸款+農村婦女創業”、“小額擔保貸款+大學生村官創業富民”等融資模式，促進金融走進經濟、信貸走進民生。2012年11月，全省“小額擔保貸款+特色種養殖”現場會在衡陽召開；2013年3月，中支被全國婦聯授予金融支持婦女創業先進單位。

2.產業關鍵：油茶林權貸款。衡陽市現有油茶林近340萬畝，年產油茶1.5萬噸，油茶面積、產量均居全國地市級首位，被譽為“湘南油海”。在衡陽市中支積極推動下，全市油茶林權抵押貸款余額由2008年的不到20萬元發展至目前的近7個億，共支持了160個生產企業，油茶專業合作社46個，茶農5870戶，支持墾復種植面積49.1萬畝，舊林改造面積5.1萬畝。油茶林產業效應、財富效應進一步顯現，2012年油茶產業實現產值10多億元，受益農民200多萬人，人均年增收1000多元，耒陽、常寧、衡東、衡南還被列為全國油茶產業建設示范縣。

3.園區重點：三進園區活動。在新型城鎮化戰略中，全市各銀行業機構突出園區信貸支持重點，提升園區金融服務水平，開展金融產品創新、中小企業集合票據發行、跨境人民幣結算“三進”園區活動。為鐳目科技等科技型中小企業提供專權利質押貸款1000萬元，變資源為資本，變無形資產為有形資產。2012年10月17日，衡陽市中小企業2012年第一期集合票據在中國銀行間債券市場成功發行，恒飛電纜、新鑫電力、裕華化工三家園區企業為發債企業，發行金額1億元，開全省地市級先河。至2013年5月末，全市跨境人民幣業務金額3.48億元，是2012年全年的2.56倍，給園區企業以實實在在的好處。2012年，全市15家園區工業企業總戶數382個，從業人員達到145420人，實現規模工業增加值276億元，占全市規模工業增加值的39.6%；實現工業稅收27.3億元，占全市稅收總額的41.2%。

4.創新驅動：拓寬多元渠道。（1）債券融資。2009年以來，全市共發行兩期城建投債券資金33億元，其中2009年發行15億元，2012年發行18億元，主要用于保障性安居工程及市政基礎設施建設。同時，湘江流域重金屬污染治理產業債券、國家級高新園區債、產業債發行工作正在積極推進中。（2）社保基金信托貸款。2012年，市城建投依托省安居投申請社保基金信托貸款10億元，期限3年，用于聯合新村、奇峰苑保障性安居工程項目建設。（3）產業投資基金。目前全市運作的股權投資基金有四支，總規模16億元。其中，白沙洲工業園以標準廠房建設為載體，成功發行兩期白沙洲云谷投資基金，募集社會資金1.2億元。（4）民間資本投融資服務中心。2012年，衡陽市民間資本投融資服務中心成立，引入的擔保和再擔保營運模式為全國首創，被業界譽為民間融資的“衡陽模式”。

4.政策聯動：匯聚發展合力。衡陽市中心支行綜合運用再貸款、再貼現等工具手段，為金融助推新型城鎮化建設提供流動性支持。2012年以來，全市累計發放支農再貸款4.3億元，再貼現4.43億元。發揮好財政資金的撬動作用。市財政每年安排200萬元的金融業發展專項資金、金融信貸創新應用獎勵，將政府性財政資金存款綜合分配與貸款掛鉤，實行正向激勵。加強財政資金與信貸資金的配套，如全市下崗人員小額擔保貸款擔保基金到位18670萬元，歷年累計撥付財政貼息資金近2000萬元。耒陽市人民政府每年安排不低于1000萬元的油茶產業發展引導基金，用于貸款貼息、保險補貼以及新造油茶林獎勵。通過政府注資、擔保補貼、風險代償等手段支持擔保業發展，衡陽市企業信用擔保投資公司累計為800多家中小企業提供擔保服務，擔保金額100多億元，幫助企業增加產值456億元，增加稅收38.8億元，帶動就業5.3萬人。

在衡陽視角下，金融支持新型城鎮化在創新中發展，但仍面臨諸多現實約束。一是存貸比約束。2013年4月末，全市銀行存貸比為39.1%，低于全省平均水平27.6個百分點，資金運用不充分，利用效率不高。二是能力約束。如在2012年全市首期中小企業集合票據發行中，本地銀行普遍缺乏承銷經驗和專業團隊，最后選擇外地銀行作為主承銷商。三是擔保約束。如縣域各擔保公司注冊資本金一般為5000萬元，達不到銀行合作門檻（1億元），雖有擔保服務之名，而無業務發展之實，早已名存實亡。四是平臺約束。力量分散、實力偏小、主體不突出、資本金不足等原因制約了平臺融資能力。五是政策配套約束。失業人員小額擔保貸款因財政貼息資金不能及時到位，全市累計拖欠經辦銀行貼息資金4105.82萬元。六是金融生態約束。全市金融生態環境不容樂觀，不良資產率在全省仍居高位，由此導致省內各銀行對衡陽放貸更加謹慎，審批更加嚴格，授權更加控制。

二、有益啟示

（一）理念很重要，金融支持新型城鎮化應秉承以人為本。新型城鎮化核心是人口的城鎮化，新型城鎮化的過程就是人口向城鎮集聚、農民變市民的過程，其出發點和落腳點是提高人的幸福指數、促進人的全面發展。金融支持新型城鎮化本質是以人為本民生金融的生動實踐。

（二）產業很重要，金融支持新型城鎮化應把握本質要求。新型城鎮化關鍵是產業的城鎮化，產業是城市立市之本；沒有產業的支撐，即產業空心化或“過度城鎮化”，新型城鎮化難以持續。因此。要牢牢把握金融支持實體經濟這一本質要求，促進農業產業化、產業集群集聚和園區發展。

（三）創新很重要，金融支持新型城鎮化應消除現實約束。提高金融支持新型城鎮化服務水平，消除現實約束，出路在金融創新。包括金融組織體系、信貸產品和服務模式的創新，以及銀行、證券、保險合作。

（四）底線很重要，金融支持新型城鎮化應強化風險管控。在金融支持新型城鎮化中，風險如影隨形。這些風險主要包括融資平臺風險、產業風險以及期限風險。因此，金融支持城鎮化建設，要把堅守不發生系統性、區域性金融風險底線放在更加突出的位置，筑牢信貸安全“防火墻”。

（五）機制很重要，金融支持新型城鎮化應堅持政策聯動。金融支持新型城鎮化要堅持信貸政策、財政政策、金融監管政策、土地戶籍等改革的協調配合，避免“孤軍作戰”，實行“立體戰”、“合成戰”以及“多兵種”作戰。

三、衡陽路徑

（一）做好人本文章，將民生金融進行到底。到2015年，全市累計實現70萬以上農村人口市民化，城鎮化率達到55%，這是全市新型城鎮化建設宏偉的發展藍圖。據測算，一個農村人口市民化的平均成本約10萬元，總成本在700個億以上，金融服務需求總量大。要找準金融支持農村人口市民化切入點，堅持“五動”，即小額擔保貸款帶動、農村金融服務創新推動、小微企業貸款撬動、保障性住房貸款驅動、國家助學貸款拉動，關注民生，服務民生，惠及民生，全方位、多層次滿足好農村人口市民化過程中創業促就業、住房、就醫、社會保障等金融服務需求，促進農村人口有序轉移，就業有路，創業有成，收入有增，保障有力，真正融入城鎮。

（二）做好產業文章，打造衡陽產業升級版。要著力轉方式，調結構，促轉型，把機遇優勢轉化經濟優勢、產業優勢。培育壯大股份合作社、專業合作社、龍頭企業、家庭農場、種養大戶等農村新型經濟組織，加快推進農業產業化。改造提升裝備制造、礦產開發及精深加工等傳統優勢產業，大力發展先進裝備制造、電子信息、生物醫藥、新能源、新材料、節能環保、文化創意等戰略型新興產業。做大做好現代服務業，建設大湘南金融中心和現代服務中心。加強園區建設，努力把園區發展成為產業轉移、自主創新的示范區。加快推進城鄉一體化建設，構建以城帶鄉、以工促農長效機制，統籌城鄉發展。

（三）做好創新文章，讓資本活力競相迸發。繼續推進金融組織體系、信貸產品和服務模式創新，引入村鎮銀行、小貸公司、農村資金互助社等農村新型金融機構。培育發展社區銀行。擴大抵（質）物范圍，發展專利權質押、股權質押、林權質押、園區通（園區企業聯保貸款）、供應鏈融資、訂單貸款等融資業務。引入信貸工廠模式，簡化貸款審批手續，擴大授信權限。積極推動中小企業集合票據、區域集優票據、專項債券、項目收益債、定私募債券等新型債券發行工作。用活上市公司發展引導資金，加強企業上市輔導，爭取更多的企業上市融資，提高證券化比率。加快發展衡陽本土股權交易市場，提高資本運作能力。擴大保險資金投資運用新型城鎮化建設的領域及比例，扶持發展農業政策性保險業務，實現保險品種向主要農產品的全覆蓋，強化保險補償、資金融資、社會管理等功能。加強銀證、銀保、銀信、銀基合作。

（四）做好改革文章，讓發展源泉充分涌動。要針對新型城鎮化建設及金融支持存在的深層次問題，敢于動真格，觸及靈感區，突破關鍵點，消除體制性、機制性障礙。圍繞以衡陽中心城區為核心，西渡、南岳、云集、大浦為中心的“西南云大”都市經濟圈建設，深入推進衡南縣農村金融服務創新綜合試點，力爭在創新特色信貸產品、建立金融維權中心、建設金融生態縣城、完善社會信用體系、構建助農取款網絡、建設金融IC卡工程、搭建外匯服務平臺等十件實事上有新的突破。推進投融資改革，積極爭取市政債券發行工作；整合平臺資源，加大土地、資產、資源、政策等方面的支持力度，將平臺的資本金做實、現金流做大、融資能力做強。實行擔保主會員制，以市信用擔保公司為主體，各縣（市）通過認購一定比例資本金成為其會員，構建覆蓋市縣兩級的擔保體系。打破“玻璃門”現象，引導民間資本參與新型城鎮化建設。整合分散于各部門的專項資金，實行統一管理，提高資金運用效率。深化戶籍制度改革，取消農業和非農業戶口性質劃分，將城鎮、農村戶口登記為“居民戶口”，取消就業、義務教育、技能培訓等政策措施與戶口性質掛鉤。深化農村土地、林權制度改革，做好確權頒證登記工作，法律上適當放寬宅基地、耕地不能作為抵押物的規定，促進土地林地的有序流轉和規模經營。

（五）做好協調文章，讓政策合力加快形成。盡快出臺國家新型城鎮化發展中長期規劃。加強貨幣信貸政策激勵引導，“一行三會”制定《金融支持新型城鎮化建設指導意見》，加強窗口指導。在人民銀行再貸款中增加新型城鎮化專項再貸款，在再貼現、差別存款準備金率、法人機構合意貸款適當向新型城鎮化傾斜。將金融支持新型城鎮化納入金融機構綜合評價內容。加強財政資金的撬動引導。地方財政建立新型城鎮化發展引導基金，用于金融支持項目貸款貼息、擔保補貼以及風險代償，建立對銀行機構的專項獎勵制度。實行金融支持新型城鎮化差別化監管政策，放寬存貸比、單戶貸款比例限制，提高不良貸款容忍度。

參考文獻：

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