法眼看“承諾”

戴志華

2013年是新一屆人大和政府的開局之年，作為各級人大常委會，一項重要的工作就是任命新一屆政府組成人員。通過各地的新聞報道，我們可以看到，許多地方人大常委會在任免中，實行了擬任命人員任前發言制度，也就是人們常說的“任前承諾”。如2013年4月19日，湖南省十二屆人大常委會第一次會議上，提請任命的26名新一屆政府組成部門“一把手”，在電視直播鏡頭前向全省人民報告以往工作情況和任職打算，被人們稱為“陽光下的承諾”。這樣的承諾，在近些年來的地方人大工作中，越來越常見，幾乎成為了人事任免程序中的一項“規定動作”。辨析這一制度發展的沿革、現狀與趨勢，對進一步完善人大常委會人事任免程序，增強人大任免工作的透明度和公信力，強化“一府兩院”工作人員的責任意識、公仆意識，無疑具有十分重要的現實意義。

任前承諾的現實圖景

任前承諾是一項地方人大由下而上的“草根”式創舉，如述職評議、個案監督、執法檢查一般，是現實工作催生出來的一種履職形式。從當前查詢到的資料可以看到，2000年前后，一些市、縣人大常委會在人事任免時，開始以任前發言、任前詢問的方式，幫助常委會組成人員更直觀、更全面地了解擬任命人員的工作情況和綜合素質。如福州市人大常委會從2001年開始，對擬任命干部實行“供職發言”，至2002年5月，共有包括3名副市長在內的85人次在常委會會議上報告自己的工作情況和任職打算，改變了以往常委會任命干部時，只能通過黨委組織部門考察材料來了解其德才表現、投票時“只知其名、不知其人”的狀況。

在2003年新一屆地方人大常委會開始履職時，任前承諾迅速推行開來。許多地方的第一次任前發言、任前詢問、任前發言直播就在這個時期相繼上演。如湖南省第十屆人大常委會第一次會議，就對26名新一屆政府組成人員擬任人選的任前發言和主任會議組成人員頒發任命書的情況進行了電視直播，這也是我國首次對省級人大常委會審議人事任免實況進行電視直播。這段時期，一些地方人大常委會還在探索、借鑒的基礎上，對人事任免的相關制度進行修改完善，把任前承諾納入了工作程序。如2003年，衡陽市十二屆人大常委會第二次會議通過了修改后的《人事任免辦法》，規定“被提請任命的市人民政府組成人員、市中級人民法院副院長、市人民檢察院副檢察長人選，須到會作任職前發言，并回答常務委員會組成人員的詢問。新聞媒體可摘要刊播” 。該市的“干部任命實行‘任前詢問制”也被全國人大常委會評為“2005年度地方人大亮點”，成為頗受關注的地方人大工作創新之舉。

在接下來的五年里，任前承諾逐漸成為了地方人大常委會人事任免時的必經程序，一些市、縣人大常委會還在不斷拓展任前承諾的公開范圍。如浙江省麗水市二屆人大常委會，對28名新一屆政府組成人員擬任人選的表態發言，摘要刊登在2006年3月11日的麗水日報上。湖南省婁底市2009年2月26日，對提請任命的31名新一屆政府組成人員的任前發言，進行電視直播；五年之后，該市又一次對新一屆政府組成人員的任前承諾進行電視直播。

從近期的新聞報道可以看到，任前承諾越來越透明和開放，許多地方人大常委會對任前承諾進行了電視、網絡直播，還有的地方在報紙、網絡上公開擬任人員的任前發言，大有“立此存照”的味道。這樣及時、完整的公開，體現了國家權力對公民權利的誠意，也是地方人大“把權力關進制度籠子”的努力實踐。

任前承諾的法律效力

任前承諾之所以讓世人關注，絕不是因為承諾之詞的華美動人，也不是承諾形式的別出心裁，其核心在于這是一份必須踐行的履職誓言。如果說，任前承諾的含金量在于其踐行性，那么保障其實踐的關鍵力量就是法律。

憲法賦予地方人大常委會有“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”的職責。作為政府組成部門負責人，其任職承諾就是履行職責的一部分，也是對未來工作的規劃和要求，自然屬于“向人大負責、受人大監督”的范疇。地方組織法規定，地方人大常委會行使的職權有：“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見。”因此，如果有代表提出意見、建議，或是在工作中發現和收到人民群眾對“一府兩院”及其工作人員履職不力的意見和申訴，例如任前承諾沒有兌現等，人大常委會可依法啟動監督程序，督促其改正。

同時，對履職承諾的重視與踐行，還是行政倫理的重要內容。我國傳統文化一直強調守信踐諾，所謂“商鞅懸木、一諾千金”就是講權力施行者對公信力應有的態度。公務員法中明確規定公務員應“模范遵守社會公德”“全心全意為人民服務，接受人民監督”“忠于職守，勤勉盡責”“清正廉潔，公道正派”，這些硬性規定，與履職承諾的價值指向完全吻合。事實上，不少“一府兩院”工作人員也意識到了任前承諾的倫理力量，如湖南省十二屆人大常委會第一次會議之后，一些新任命的政府組成部門負責人，就把履職承諾公開在了本部門的門戶網站上，這其實就是自覺接受社會和公眾監督的一種無聲宣示。

當然，由于條文法本身具有的滯后性，目前還沒有一部法律對任前承諾的性質、形式和責任作出明確規定，所以在實踐操作中，更多的是依賴于常委會人事任免辦法等工作制度。而保障承諾的兌現與落實，憑借的也往往是人大常委會的集體權威和“一府兩院”工作人員的政治自覺。但我們相信，隨著實踐經驗的不斷豐富和法律的修改、完善，包括任前承諾在內的人大任免工作，將會獲得更加明確、更加清晰、更加剛性的法律支撐。

承諾實化的可行途徑

承諾的價值在于兌現。如果任前承諾變成了任前演講，成為擬任人員贏取印象分的“作秀之舉”，那無論對承諾者還是受諾者，都是一種莫大的諷刺。可以說，任前承諾從誕生的那一刻起，就必須直面踐諾的問題。作為受諾者，地方人大常委會如何督促所任命人員履行好任前承諾，已成為一個無法回避的課題。

從當前各地的實踐來看，讓任前承諾“落地”的舉措主要是承諾公開和履職監督兩大類。如前邊所說的一些地方人大常委會通過電視、網絡、報紙等方式，把擬任職人員的“任前承諾”公之于世，就是通過輿論和民意的“軟約束”來推動承諾者踐諾。這樣的操作已經相對成熟和規范，而且推行的阻力也比較小，所以各地借鑒、實施的速度很快，一兩屆下來，就實現了從“創新”到“常規”的發展。當然，承諾公開的不足也是顯而易見的，因為一項制度如果完全依靠個體的自覺來運行，必然存在著巨大的變異和顛覆風險，所謂“流于形式”就是如此。

因此，近年來，一些地方人大常委會探索實行“任后監督”，以代表視察、專項工作評議、專題詢問等方式，對任前承諾的兌現情況進行檢查。如湖南省新化縣在2010年，對常委會任命的25名政府組成部門負責人依法履行職責、兌現任前承諾的情況進行座談與測評，對綜合滿意率前三名進行通報表彰，對綜合滿意率在60%以下且不滿意率在10%以上的三個單位負責人，責成限期整改。陜西省商洛市2012年對市規劃局、市建設局、市城管局的中心城市規劃、建設和管理，市商務局的商務惠農和市中級人民法院的案件審理等五個方面的承諾內容進行專項評議，對調查中發現的問題進行專題詢問。8月21日，商洛市人大常委會對五名承諾人的踐諾情況進行滿意度測評，并在新聞媒體公開。該市人大常委會還決定三年內對42份承諾全部跟蹤評議一遍，以確保任前承諾得到有效落實。應該說，履職監督是推動任前承諾“落地”的有效手段。但在實踐中，難免受到“與‘黨管干部原則不符”、“變相搞‘述職評議”的猜疑與責難，所以其借鑒與推行的速度遠不如承諾公開。從當前各地實際來看，要發揮任前承諾應有的作用，急需從理念、制度、操作三個層面來加強。在理念上，要把任前承諾作為強化宗旨意識的重要抓手，做到黨委大力支持、人大積極履職、“一府兩院”尊重配合、社會各界充分關注，把“任前必須承諾、任后必須踐諾”作為領導干部履行職責的常態，真正體現“權由民所賦、權為民所用”的憲政原則。在制度建設上，各級人大常委會要進一步規范任前承諾，把對擬任崗位的認識、履行崗位職責的設想、對組織和公眾的承諾作為主要內容，承諾事項要細分、量化，任前承諾和兌現情況都應在公共媒體上公開，自覺接受人民群眾的監督。在具體操作上，要把任前承諾兌現情況的監督納入監督法的貫徹實施范疇，努力用好各種法定監督方式，避免唯創新而創新，確保履職監督的生命力與法理性。

任前承諾是“一切權力屬于人民”的理性表達，也是推進政治文明建設的生動實踐。我們期待，在各方力量的共同努力下，這一“地方人大亮點”工作能不斷規范和完善，為實踐“中國夢”凝聚起更多的正能量！

（作者單位：湖南省人大常委會研究室）