中國養老問題的特殊性和應對思路探討

趙亮亮

[摘 要]討論了中國養老問題的幾個特殊性并提出了一些相應的政策建議。客觀上，應對老齡化趨勢需要提高儲蓄率，但是中國目前的儲蓄率過高，已經造成了嚴重的宏觀經濟失衡，緩解這種兩難局面，需要進行分配體制的改革。通脹上升和資產價格增長降低了人們參加養老保障的意愿，這是推進養老保障建設需要考慮的。城鄉之間養老成本差異較大，緩解養老負擔也要求中國實行漸進性的城市化。為了降低養老成本，需要放松管制，提高醫療衛生行業的競爭度。

[關鍵詞]養老體制；老齡化；高儲蓄

[中圖分類號]F241.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）08-0037-04

一、中國的老齡化趨勢

2010年，中國60歲以上人口的比例為12.5%，2008年，65歲以上人口的比例達到8.3%。根據國際標準，當60歲以上人口比例超過10%，或者65歲以上人口比例超過7%，就可以說一國已經進入了老齡化社會。這意味著我國已經邁入了老齡化社會。按人口年齡0歲～19歲，20歲～60歲，60歲以上進行分組，則中國3個組的比例在2005年為3∶6∶1，到2040年將變為2∶5∶3。根據第5次人口普查，我國的總和生育率1.73，而人口替代恰好平衡時，要達到2.1，而上海的綜合生育率已經低于1.5。中國的老齡化非常迅速，這主要是因為中國曾經采取了嚴厲的計劃生育政策。

和發達國家相比，我國的老齡化程度提高更快，而在本世紀未來的25年中，世界老人將增加90%，中國的老人則將增加111%。有的人口研究機構統計，65歲以上老人從7%增加到14%所需的時間，在法國是115年，瑞典是85年，美國是66年，英國是45年，而中國只需要25年，老齡化程度可能將提高快于日本[1]。而且，中國的的老齡化社會來臨是發生在收入水平還比較低的階段，目前中國的人均GDP只有世界平均水平的1/5發達國家大多是在進入較高的收入水平之后，才開始出現了老齡化。中國的老齡化具有“未富先老”的特征[2]。

老齡化問題這帶來了一系列的問題和挑戰。一般來說，老齡化趨勢意味著青壯年勞動力的供給相對減少，而需要將更多的儲蓄用于養老而不是資本投資，勞動投入和資本投入量都會下降，這就有可能造成經濟增長速度的下滑。從發達國家的經驗來看，大多都在老齡化過程中經歷了經濟增長的下降。養老支出負擔加重，公共部門的財政支出壓力增大，如果處理不好，會導致社會矛盾的加劇，更是老齡化過程中潛在的風險[3]。最為典型的例子是日本，老齡化成為經濟長期低迷的直接原因，對其他國家具有重要的警示意義。正因如此，近來有些人認為中國正面臨著嚴重的“養老危機”。

但是通過仔細的分析，我們會發現，中國老齡化的發生又有一些特殊的背景，和發達國家相比，老齡化的影響也會有所不同，本文從以下3個方面來加以分析，其一，中國長期以來一直受到經高儲蓄低消費，對外部需求依賴過高等結構性問題的困擾，解決養老問題應該結合高儲蓄這一背景來看，建立和健全養老保障體系和高儲蓄之間存在著一定的沖突，如何處理這對矛盾是一個難題，也是本文要討論的。其二，中國存在著較大的城鄉差距，養老成本在城鄉之間有較大差別，這就意味著緩解養老的壓力需要從協調城鄉發展的角度來入手。其三，醫療衛生等行業的效率低下造成養老成本過高，中國還需要通過深化公共部門的改革來降低養老成本。

通過對這些特殊性分析，會對養老問題的嚴重性得出不同的認識，“養老危機”的說法似乎有夸大之嫌。本文的分析也會應對養老的壓力得出一些新的政策含義。

二、老齡化與高儲蓄

老齡化會對一國的總儲蓄產生影響，這是它影響經濟增長的重要渠道。西方國家，在設計養老保險體制時，首要考慮的原則是避免儲蓄率的下降，這一點在美國尤其明顯。主要的原因是發達國家一般儲蓄率都比較低，而退休人口的比重提高，會使得用于養老的消費支出進一步增加。養老保障水平的提高會使老年人的消費支出上升，從而社會整體的消費率也會被抬高，儲蓄不足的問題會更加惡化。因此，在美國，很多關于養老金問題的討論中都特別強調在養老體制的設計中要避免儲蓄率的下降，這被視為政策設計的一個重要原則，著名的養老金問題專家馬丁菲爾德斯坦和斯蒂格利茨都有過這方面的論述。假定老齡化程度相同，不同的養老體制對儲蓄的影響迥然不同，現收現付制下的儲蓄率低于個人基金制。這和美國發達的金融市場和運作良好的養老基金公司密切相關，在個人基金制下，私人養老基金公司可以將資金投入到股市或者其他市場，由于資本在生產中獲得的邊際回報高于資金的市場回報率，這對于全社會來說是一種資金配置效率的改善，有利于經濟增長率的提高。換言之，因為資本的回報比較高，社會需要通過節制當前消費來積累更多的資本，從而通過跨期的優化來得到更高的跨其效用總和。而個人基金制被認為可以更好的實現這一目的，優于現收現付制。

我們再來討論中國目前的養老體制對與儲蓄率的影響。中國養老金體制的建設是在特殊的背景下起步的。在計劃經濟時代，企業和國家負擔了所有國企工人的福利保障，養老金的積累并不成為一個單獨的問題。中國在啟動國企改革之時，采取了一種現收現付制與個人賬戶相結合的方式。在職工人繳納的養老金被計入了個人賬戶，但是大規模的企業改革造成了很多人在短時期內集中退休，國家無力籌集足夠的養老金，因而個人賬戶中的資金被用于當期的支付，而沒有用于投資，這就是個人賬戶沒有做實的問題。關于空賬問題的潛在風險已經有很多研究都作了討論，不是本文所要討論的問題，鄭秉文認為，只要繳費能夠繼續，空賬可以繼續維持而不致引發嚴重的問題。隨著空賬問題的解決，個人繳費賬戶的重要性提高，養老體制將逐漸從現收現付制向個人累積制轉變，結合前文的分析，這一轉變意味著社會在總體上會將更多的資金用于積累，用于未來的養老支出，其結果是，社會的儲蓄率會因此而有所上升。當然，我們在這里忽視了個人繳費的回報率，由于中國的養老金運作回報率較低，不像發達國家那樣能夠得到很高的回報，因而，向個人繳費賬戶轉變抬高儲蓄率的效應可能會受到削弱。但是，總體而言，這種轉變是有可能推高儲蓄率的。

目前，中國一方面存在著高儲蓄高投資的問題；另一方面，人口老齡化會使未來幾十年中退休人口大幅增多，需要未雨綢繆，為他們的養老提前做好準備，這在一定程度上意味著要為此而儲蓄。這似乎也意味著中國需要在儲蓄率已經很高的情況下，要進一步提高儲蓄率。從宏觀平衡的角度來看，中國需要降低儲蓄率，因為高儲蓄已經造成了很多問題，投資率持續升高造成了產能過剩，投資效率明顯下降，在國內消費需求不足的情況下，不得不嚴重依賴于國外需求，造成了很大的福利損失，而且宏觀調控的難度日漸加大。對這種兩難問題可以從兩個角度來理解。

第一，從我國國民經濟總體來看，目前的高儲蓄意味著中國有比較充分的能力來應對老齡化，認為中國有養老危機有夸大之嫌。應對養老問題更大的困難在于，調節我國的儲蓄在不同主體之間的分配，目前我國的儲蓄中，有較大的份額是來自政府和企業，這是國民經濟分配失衡所造成的。調整分配，使居民的收入份額上升，對緩解養老壓力十分關鍵。同時，調整政府支出結構，增加公共物品供給，使居民用于這類產品的支出降下來，增加他們的凈財富，有助于他們提高養老保障能力。

第二，在高儲蓄率下，之所以仍然面臨巨大的養老壓力，與過高的收入分配差距有關，低收入人群的養老風險較高的，他們需要為養老而儲蓄，但是恰恰是他們的收入水平過低，無力儲蓄。所以對養老問題并不能從問題本身來談論。應對措施也應該更具有綜合性和整體性，調節收入分配尤其重要。

探討養老負擔和儲蓄率之間的關系，還需要從個人的儲蓄行為入手。特定的政策和經濟環境會對居民的儲蓄產生很大影響。勞動者參加社會養老保障，是一種儲蓄行為，這和個人的銀行存款和購買保值資產具有一定的替代性，這兩種儲蓄都可以用于未來的養老。可見，資產的價格會因此而影響養老體制的建設。

目前中國的養老金繳費率比較低，因而改革的目標之一就是提高繳費率。政府一直在努力使提高養老保險的參保率，以使更多的人得到養老保障覆蓋。但是這種努力的實際效果很有限。中國的非正規就業規模較大，這部分就業者主要是中低收入人群，他們之所以不愿意參保，表面的原因是他們沒有認識到養老金的作用，輕視自己的養老問題，但事實并非如此。真實的原因在于繳納養老金并不符合他們的利益最大化目標，有兩個比較明顯的直接原因，一是中國近年來的通貨膨脹率較高，這就意味著未來的領取的養老金現值也較少；二是中國的城市住房價格快速上漲，住房投資的回報率較高，這也促使勞動者更愿意領取較高的工資而不太看重養老金，因為當前領取工資收入，可以盡早積累起足夠的資金用于買房或者其他投資，而養老保障金只能到退休以后才能領取。高通脹和資產價格膨脹使人們增強了流動性偏好，而繳納養老金對個人來說意味著增加了流動性較低的資產，勞動者更愿意選擇哪怕是略微高一些的工資，而不是一個較低的工資加上一份養老保險。因而在這種情況下，強制繳納養老保險的規定往往難以得到落實，企業和雇員會努力采取措施規避這種規定。即使政府出臺嚴格的規定，強制企業繳納養老保險，個人和企業也都有很強的動機來規避。當然，社會養老保障的參保率提高緩慢的原因是多方面的，例如繳費在地區間不可攜帶，高通脹和資產回報較高可能是一個重要原因。因此，治理通脹和維持房價穩定有助于養老體制的完善。

三、老齡化和城鄉分割

養老問題的特殊性之二是它出現在城市化推進的過程之中。看養老負擔，除了考慮人口的年齡結構之外，另一個不能忽視的關鍵因素是養老成本的高低。在我國，城鄉二元格局是影響養老成本的一個極為重要的因素。和農村居民相比，城市居民雖然有較高的收入，但是其養老負擔的支出也更高，城市居民的經濟生活面臨更高的不確定性，例如失業會導致收入狀況的惡化，各種意外因素會造成人們較大的經濟損失，這也增加了對保險和保障的要求。而農村居民的生活則相對穩定，并且，土地本身也具有一定的福利保障功能。正因如此，城市化過程一方面意味著勞動力資源配置的優化，勞動者從農民轉化為城市居民，會提高其收入，但是也意味著個人需要更多的保障，政府也有責任為城市居民提供基本的保障。正因為隨著福利保障負擔的加大，勞動者的工資成本和福利成本將在未來的一二十年有較快的上升，社科院經濟所宏觀課題組將其概況為“從低成本工業化”向“高成本工業化”的轉變。從這種邏輯出發，我們可以認為，要應對急劇上升的福利負擔，特別是養老負擔，就需要維持一個適度的而不是很快的城市化和農轉非過程。

這并不意味著抑制城市化的步伐，而是要適度、有序地實現城市化。目前城鄉差距過大，造成了大量的人口進入城市，這確實有利于經濟效率改善，但是可能導致未來的養老負擔難以承受。如果我們能夠采取積極政策，推動農村經濟的發展，更好的協調城鄉經濟關系，縮小城鄉差距，使一部分農民愿意繼續留在農村，這無疑能降低中國總體的養老負擔。

城市的規模不同，發展程度不同，生活成本會有很大的差異。養老負擔在規模的城市之間也有很大差異，越是大城市，養老成本越高，上升也越快，如果人口更快地向大城市積聚，無疑將迅速抬升大城市的生活成本。因此，要降低整個社會的養老成本，就需要綜合平衡地發展不同規模的城市。過度偏向于大城市的發展模式，將會使社會養老負擔提高的更快，加劇養老產生的矛盾。

總體而言，中國的城市化進程是落后于工業化和經濟發展水平，中國還需要大力推進城市化，制度上長期的二元分割，尤其是戶籍制度，造成了勞動者之間的社會地位不平等，對于農民工來說極不公正。但是，考慮到中國社會總體養老負擔急劇加大的現實，中國是要采取一個適中的城市化速度，而不是非常快速的城市化。

和中國的情形相反，拉美國家普遍經歷了超前的城市化，例如1995年拉美地區的城市人口占總人口的比重高達74.5%，到2009年，很多拉美國家的城市人口比重高的驚人，如阿根廷、巴西、智利、墨西哥、烏拉圭和委內瑞拉的城市人口比例分別為：92.2%，86%，88.7%，77.5%，92.4%和93.7。且不說拉美普遍存在的城市病，單是所造成的福利開支負擔，就是一個很大的社會難題。拉美國家的政府支出中福利開支的比重普遍較高，再加上濃厚的民粹主義傳統，造成了社會的混亂。這說明，過快的城市化必定會引起社會福利負擔急劇加大。為了應對老齡化趨勢，中國應該通過漸進的城市化，以避免養老負擔上升過快。

中國的農民工構成也正在發生顯著的變化，過去，農民工大多技能較低，受教育程度較低，因而他們一般都是“候鳥式”地進城務工，他們缺乏能力遷移到城市，定居下來，主觀上，脫離農村到城市定居的要求也不強烈。但是隨著新一地農民工隊伍壯大，農民工群體以及在城市工作但是沒有城市戶口的大學畢業生，有了更高的要求，他們有較高的技能，有較強的自我認知，對生活水平有較高的期待，他們希望能夠長期生活在城市，因而也要求將來退休以后繼續生活在城市。這就意味著中國總體的養老負擔也將因此而加大。我們可以設想，目前一個40歲左右的農民工，技能較低，他（她）在60歲時回到農村養老，而對于一個80后的農民工來說，退休之后，將繼續生活在城市。這意味著，在新一代農民工尚未的大規模退休到來之前，養老壓力還不會特別突出，當前應抓緊進行體制改革和完善。同時，做好城鄉協調，理順城鄉關系，能夠吸引一部分人回農村養老，也是緩解壓力的一條途徑。

四、決定養老成本的制度因素

老齡化問題的第3個特殊性在于，養老的一部分壓力可以降低醫療衛生費用來緩解。根據一些分析，老齡化社會到來之后，老年人的養老需求主要包括老年病床、養老院以及老年人的護理服務等方面。中國的老人病床存在嚴重的缺口。這些服務都需要龐大的資金投入，對老年人而言，醫療服務也是養老成本的主要構成。因此，為了緩解養老的壓力，降低老年人的養老的支出，就需要從降低養老服務和醫療成本入手。

中國目前普遍存在的“看病貴，看病難”問題主要的原因在于醫療體系的效率較低，更為根本的原因是這個行業競爭不足。醫療服務和藥品價格昂貴，是可以通過繼續引進競爭機制來加以解決的。在具體的改革措施上，需要減少藥品銷售的中間環節，減少制藥企業與醫療衛生機構之間的合謀。這些都需要通過引入競爭機制來實現。宿遷醫改生動地說明，通過醫療衛生機構的民營化改革，引入競爭，打破壟斷，大幅度降低了醫藥費用，提高了衛生服務的質量，增加了醫療資源和衛生部門的供給能力[4]。行業進入的限制，也是造成醫療衛生費用過高的原因之一。早在2004年，就有媒體報道，臺灣地區經營之神王永慶計劃到中國大陸投資建立醫院，但是事后擱淺，可能是因為行業進入的限制。如果我們能夠進一步深化醫療體制改革，放松行業進入的限制，就可以大幅降低醫藥成本，降低養老的社會成本，這對于緩解養老的壓力，意義重大。

[參考文獻]

[1] 蔣正華. 中國人口老齡化現象及對策[J]. 求是， 2005（5）：41-43.

[2] 蔡昉. 應對老齡化的挑戰[N]. 光明日報， 2011-04-22.

[3] 巴曙松. 人口老齡化的潛在風險：基于國家資產負債表的分析[N]. 光明日報， 2012-10-11.

[4] 鄒至莊. 中國醫療的經濟分析[J]. 管理評論， 2006， 18（10）：3-6.

Particular Characters of the Supporting Problems

and Its Policy Implications in China

Zhao Liangliang

（The School of Economics Nankai University， Tianjin 300071， China）

Abstract：In this paper， the particular characters of the supporting problem and its policy implications in China is illustrated. On this issue， China is facing a dilemma. For one thing， the country needs to increase saving to prepare for aging of population， for another， todays high saving rate itself is part of imbalance in economic structure， a problem should be eliminated. The country should do more on reform of distribution in income to solve the dilemma. In addition， high inflation and increase of price of security have negative impacts on peoples willingness of participation in the social pension insurance system. For the cost of supporting is much lower in rural area than that in urban area， a gradual urbanization process and narrowing economic gap between the two areas can avoid sharp increase of the cost of supporting. Finally， to control the burden of supporting， China needs to reduce regulation on entrance and promote competition the sector of medical care and health.

Key words： pension system； aging of population；high saving rate