當代中國公共治理理論有效適用的目標、根基與可行路徑分析

魏崇輝

[摘 要]對當代中國公共治理理論有效適用的考量需要與民主政治發展密切勾連展開。民主政治發展貫穿當代中國公共治理理論有效適用，二者互相促動，和諧共進。當代中國公共治理理論有效適用的目標是社會沖突的預防與化解，肯認與生成共識是其根基。沖突的化解與共識的凝練需要政府的回應。政府的有效回應需要公民與公民社會的監督與制約。這是當代中國公共治理理論有效適用的可行路徑。

[關鍵詞]當代中國；公共治理理論；有效適用；民主政治發展；沖突；共識；回應

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）08-0046-04

“致力于擺脫作為社會治理模式的代議制民主的困境……再造民主政治生活”，是始于20世紀70年代以來“治理革命”的使命。多中心治理是治理革命的“元敘事”。[1]公共治理理論有效適用實質就是發揮多中心行為主體在公共治理中的作用。當代中國語境下，全能主義依舊是主導政治生活的主流理念，意圖使得公共治理理論有效適用，必須推動民主政治發展。只有公共治理理論有效適用與民主政治發展相互促動，和諧共進，才能化解社會沖突。而社會沖突的應對與化解需要共識的肯認與生成。邏輯上，共識的肯認與生成需要政府的回應。而政府的有效回應需要公民與公民社會的監督與制約。

一、引言：當代中國公共治理理論有效適用研究現狀評介

對研究積累的規范檢討是科學研究的基本步驟之一。治理理論傳至中國以來，得到學界廣泛關注。此背景下，當代中國治理理論有效適用研究取得了豐碩研究成果。代表性的有：《增量民主與善治》[2]一書從普遍意義上的善治與民主原則出發，結合當代中國實踐，提出“中國民主治理”的評估標準；《治理、善治與中國政治發展》[3]一文指出，當代中國政治發展方面取得了的成就與治理和善治理論所倡導的理念不謀而合。該文以治理和善治的理論框架分析了當代中國政治發展的成就，指出了中國政治發展的未來方向；《治民·治政·治黨：中國政治發展戰略解析》[4]一文引用治理理論，結合中國實際，按照“雙邊治理”的思路，概括出中國政治發展的三條線路：治民（社會治理）、治政（政府治理）、治黨（政黨治理）；《治理理論及其中國適用性》[5]一文對治理理論的現代性意義及其現實路徑做了較為深刻地分析等等。但是，當代中國治理理論有效適用研究存在如下情況：其一，有研究者認為，西方語境下，需要在滿足一些基本條件之后，治理理論才可以得以有效適用。這些條件包括成熟的市民社會、健全的民主與法治制度等等。基于此，該研究取向認為，治理理論根本無法在當代中國有效適用，其與民主政治發展無法形成良性互動。其二，有研究者雖然認為治理理論可以在當代中國得以適用，對于治理理論的實質與歷程及其如何適用于當代中國實踐卻研究不夠精確。這種研究取向強行將當代中國的現實歸攏到治理理論上，用善治的標準、要素考察當代中國現實，有意或無意地忽視治理理論有效適用的要件，尤其是民主政治發展要件。其三，有研究者將研究的焦點集中于基層社會或某一領域的社會治理（如區域發展、環境保護、合作治理）、某一地區。但由于缺少學術規范上的諸多限制與要求，“劣幣驅逐良幣”現象普遍的存在，特別是在鄉村治理與政治發展研究中。誰都可以運用治理理論來分析中國現實，哪怕這種分析是建立在既不理解治理理論，也不理解中國現實的基礎之上。具有價值的個案研究成果多以剖析相對發達地區為主。可見諸于俞可平、景躍進、何增科、郁建興、陳剩勇、郎友興、王詩宗、金太軍、易承志等相關論著。但企圖將特色鮮明的個案推廣到全國以實現公共治理，是非常困難的。原因在于，我國各個地區的經濟社會發展極不平衡，差異巨大。治理理論有效適用各有側重，特點各異。促進全國范圍的治理理論有效適用必須依靠政治發展。

可見，近年來，治理理論研究取得了可觀的研究成果，包含有治理概念與理論研究；治理理論在區域發展、環境保護、合作治理中的適用研究等等。但是，當代中國，推動治理理論有效適用，政治發展議題是無法回避的。而現有研究成果，一方面，缺少對治理理論與民主政治發展良性互動的系統研究；另一方面，研究集中于基層社會或某一領域、某一地區，個案研究較多，普遍意義研究較少。個案研究更多是對實踐的歸納與總結，缺乏對實踐的指導。之所以如此，根源在于對民主政治發展議題深入研究的回避。截止目前，未見到民主政治發展視域下，當代中國治理理論有效適用的專門性研究成果。本文試圖從理論上，初步探討民主政治發展視域下公共治理理論有效適用的基本邏輯；從實踐上，試圖探索推動治理理論有效適用與社會主義民主政治發展的帶有普遍意義的可行路徑。

二、沖突之緣起與走向：當代中國公共治理理論有效適用的目標

不同的學者基于不同的視角對政治發展有不同的解讀。誠然，他們在將政治發展劃分為描述性概念與目的論概念上存在基本共識。在此基礎上，政治發展被理解為包含政治制度化水平提高、政治參與增加、政治決策科學等等的復雜整體性概念。不過，不論哪種政治發展界定路徑都無法忽視一個事實：現實生活中，沖突是不可避免的。這一點在當代中國體現得尤為明顯。公共治理理論有效適用的本質與核心在于多中心作用的有效發揮。當代中國，這需要民主政治發展的推動。當代中國公共治理理論有效適用的過程就是推動民主政治發展的過程。

其一，沖突之緣起：當代中國公共治理理論有效適用的目標定位。西方社會學家對社會沖突的緣起做了多重視域的解讀。“現代的社會沖突是一種應得權利和供給、政治和經濟、公民權利和經濟增長的對抗。”“沖突是由于權力分配引起的，而不是由于經濟因素引起的。”[6]沖突發生的根本原因在于舊有社會秩序的崩塌所引致的社會群體利益對立。“系統中的被統治群體越是意識到其機體利益并懷疑稀缺資源分配的合法性，他們就越有可能參加針對這一體系的統治者的沖突。”[7]

當代中國，國家與社會之間沒有明確的界限，國家依然可以不斷入侵社會，以“合法”的方式掠奪公民與公民社會的正當利益，有意無意地忽視公民利益與公民社會利益訴求，引發了諸多的社會問題，帶來了嚴峻的社會沖突。但維穩式的政治秩序穩固方式只能是治標不治本，且會使得公共權力以新的借口與理由侵蝕公民利益與公民社會利益，從而使得社會沖突不停以各種形式重]，并不斷累積。近年來，因各種社會矛盾引發的群體性事件增長速度呈顯著上升趨勢。社會存有沖突本應是常態現象，并不可怕，可怕的是，由于未能對沖突之原因、性質采取客觀的認識進而無法有效應對沖突，逐漸使得沖突固化，成為一種“正常”現象。當代中國，民眾中開始出現，甚至有些地方彌漫著這種情緒，一來認為群體性事件見怪不怪，對之習以為常；二來覺得只要不發生在自己身上，就事不關己。長此以往，群體性事件逐漸不再引起人們的強烈關注，對于從制度上加以解決群體性事件亦逐漸冷漠與不抱希望。誠然，這可以從一個層面解釋中國為什么具有“超穩定結構”，但同時這也讓筆者深深地體悟到“發展的幻象”。當代中國，公共治理理論試圖借由多中心治理以化解政府一家獨大的傳統治理模式。

其二，沖突之走向：當代中國公共治理理論有效適用的目標取向。社會沖突有破壞作用，“馬克思認為沖突最終會變成革命性的和暴力性的，并導致體系的結構性變遷。”[7]同時，社會沖突也有“一致”的功能。“沖突可能有助于消除某種關系中的分離因素并重建統一。在沖突能夠消除敵對者之間緊張關系的范圍內，沖突具有安定的功能，并成為關系的整合因素。”[8]在社會沖突事實普遍存在的當代中國，學理上對社會沖突功能界分的意義遠小于對其走向厘定的意義。換句話說，到底意欲使得社會沖突走向何方是更加迫切需要關注的問題。

從應然的視角看，公共治理理論有效適用中的沖突應為有利于維系既有政治秩序，有利于社會朝著一致方向發展的沖突。相應的，只有有利于“一致”的沖突才是符合公共治理理論有效適用要義的沖突。“一致與沖突，都是社會存在的兩種基本動力。穩定與變遷，是社會存在的兩種基本形式。沖突是社會結構固有成分；沖突引起社會變遷，社會變遷排除沖突的消極影響。”[9]沖突走向一致的過程是在現有政治制度基礎上，多中心行為主體調和相互沖突的利益，并采取聯合行動的持續的過程。這一過程同時是現有政治秩序基礎之上的民主政治發展過程。

三、共識及其生成：當代中國公共治理理論有效適用的根基

當代中國公共治理理論有效適用中沖突的預防與化解首先需要共識的凝練。這種共識包含有對市場、國家與公民社會功能的基本認知，有對公共治理理論有效適用共識生成基本命題的理解。

第一，何種意涵的共識：當代中國公共治理理論有效適用根基之初設。一般認為，政治學意義上，共識是特殊的協定，指一項其條款能得到個人和組織廣泛認可的廣義的協定，而且，是關于根本性或基礎性原則的協定。[10]就公共治理理論而言，最低層次的共識應該是多中心行為主體對之間相互地位的認可，也就是說，各個行為主體必須認可其他各行為主體治理中心的地位，尤其是其中可以動用新的治理工具與技術控制和引導其他行為主體發展的政府更需認識到這一點，并主動提高自身能力，承擔相應責任。

除了最低層次的共識之外，多中心行為主體同時需要在如下方面達成共識：其一，必須從人類社會與市場經濟的基本規律出發框定多中心行為主體的基本功能定位；其二，必須以法治保障權利，規約民主，從而使得多中心行為主體規范行為。推進公共治理理論在當代中國的有效適用，需要首先初設共識在當代中國的意涵。歷史的角度下，市場、國家與公民社會，“這三種協作形式具有一般的關聯性，此外，它們也對應于資本關系和更一般的資本主義社會體化的不同方面。在這個意義上，所有這三種形式都再生產著，盡管不同時代有不同分量，正如資本積累本身的再生產一樣。”[11]自由競爭資本主義時代，市場力量是治理的基本行為主體，誠然，國家依然是重要的治理機制，雖然其是次要的，被稱為“守夜人國家”，主要著[于憲政法律之創設。20世紀30年代大蕭條與經濟危機的爆發使得市場治理機制的弊病得以全面顯露。“市場失靈的原因在于，在經營活動中一味追求私利，未能為經濟活動做有效的資源配置，并因此未能達到營利目的。”但是，對國家寄予厚望的人們失望的發現，“國家失敗”普遍存在。食品安全、環境污染、突發群體性事件等等的頻發一方面說明政府單一行為主導的治理模式是無效的；另一方面亦說明國家“未能實現重大的政治目標，即保障公眾利益，防止它受到特定利益集團的侵犯。”[12]

第二，破除既得利益集團的阻梗：當代中國公共治理理論有效適用共識生成之必然命題。當代中國，對既得利益集團的表述應該是，“在既有的社會結構中，部分公職人員憑借制度安排，把附著于權力的特殊利益當成職業目的來追求，脫變為擁有比較穩定的合法合理的、合法不合理的、合理不合法的、甚至是既不合理也不合法的特殊利益主體，抗拒對之進行調整，成為既得利益者。”[13]公共治理理論關涉四個理論命題——多中心的公共行動體系、反思性的“復雜人”假設、合作互惠的行動策略、共同學習的政策過程[14]，其核心在于多中心行為主體及其合作。而既得利益集團倡導封閉的利益分配形式，推崇單一或單中心的治理模式，直接阻梗了公共治理理論有效適用共識的生成。

傳統的缺少非政府治理主體的治理模式之下，是否破除既得利益，何時破除既得利益，如何破除既得利益完全由政府本身說了算，而在既得利益集團做大做強的情勢下，這一切終將由既得利益集團說了算。既得利益集團是對共識生成最大的阻梗，是否能夠破除既得利益集團的阻梗是對政府價值取向的考驗，因此亦充滿了艱難與險阻。此時，政府是自身積極主動，還是迫于外部（國內的與國際的）壓力而改革，是對政府能否把握改革時機與契機的檢驗與衡量。

四、回應之核心與關鍵：當代中國公共治理理論有效適用的可行路徑

沖突的化解與共識的凝練需要政府的回應。政府的有效回應需要公民與公民社會的監督與制約。回應的基本含義是，“公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。”[15]

第一，回應及其體現：當代中國公共治理理論有效適用的核心。“政府的改革之道，就是運用它的力量去培育創造出更多的第三部門。……順應這些改革也就建立了所要求的組織結構。剩下的問題就是指導這些組織使之符合社會的價值要求，并且有能力去解決社會問題。”[16]這是現代社會對政府提出的基本要求，是公共治理理論有效適用的基本保障。政府必須做出回應。這種“回應”，就中國而言，首先體現為需要建立責任政府，必須進一步完善行政問責制。儒家傳統文化影響濃郁的當代中國，民眾對官員產生的興趣遠小于其對官員以何種方式離職的興趣。民眾更關心官員施政期間是以人為本，執政為民，還是被行政問責，乃至繩之以法，更關心行政問責是否真正落到實處，被問責官員是否會在“風聲”過后悄然復出，這種復出有無法理基礎等等。

誠然，從更深層面來說，回應的根本實現需要民主政治發展。但是，無法回避的事實是，由于民主政治發展的滯后，由于缺乏公民社會對公共權力的必要監督與制約，官員財產至今無法公開，裸官數量無法統計更加無法公布。因此，在強調當代中國公共治理理論有效適用的核心因素的同時，必須保障公民對政治的參與權，引導公民社會的成長與成熟，充分發揮權利對權力、社會對權力的監督與制約。只有這樣，才能逐步瓦解不合理的利益格局。這才是公共治理理論有效適用的關鍵。

第二，監督與制約：當代中國公共治理理論有效適用的關鍵。“如果治理退化成一種十足的經濟行為，那么在政治理論中公民就變成了微不足道的人物。”[15]但是，當代中國的現實是，政府主導治理的全過程，將治理]變為經濟利益分配的過程，通過向民眾作出經濟利益上的些許傾斜與讓步以換取執政的合法性基礎。這一治理模式下，事實上存在已久的城鄉差距問題、食品安全問題、環境污染問題、突發性群體性事件等一直無法得到有效應對與解決。同時，“在意識形態的影響下，政治化的話語往往掩蓋了復雜生猛的社會現實。意識形態主導下的諸多話語，空泛、虛妄、浮華，嚴重脫離社會生活。充斥在報紙電視上的這些話語，與基層社會生活真實狀態嚴重脫節。”[17]民眾亦逐漸習慣于此類事件的頻發，麻木于其不發生在自己的身上。最終使得整個社會的底線無限下降，道德體系不斷解體。筆者以為，當代中國公共治理理論有效適用的關鍵是公民與公民社會監督與制約作用的發揮，而在整體性改革的環境下，欲做到這一點當務之急，其一，務必開展現代公民教育，培育現代公民。只有掌握了現代政治理念，公民才能對多中心治理有基本理解，才能樹立權利意識，才能主動行使多中心行為主體的基本權利。其二，守住司法公正這條底線。公民與公民社會監督與制約作用的發揮需要有法律的保障，這是公民與公民社會的基本權利，受到法律保護。當基本權利受到威脅時，法律必須可以提供救濟。整個過程中，司法公正必須得到持守。

學界普遍的認識是，“治理理論是政治發展進程中一套用于解釋現代國家與社會結構變化特征的規范性理論分析框架。”[1]誠然，對于當代中國而言，需要拋開二元對立的“傳統——現代”研究模式，立足民主政治發展遲緩與公共治理理論有效適用匱乏的實際，使得公共治理理論有效適用與民主政治發展的互相促動，和諧共進。

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Target， Basis and Feasible Path of Effective Application

of Public Governance Theory in Contemporary China

Wei Chonghui

（School of Marxism of Nanjing University of Information Science and Technology， Nanjing 210044，China）

Abstract： In considering the effective application of public governance theory in contemporary China， the development of democratic politics， which runs through effective application of public governance theory in contemporary China， should be taken into consideration as well. They actuate and advance each other harmoniously. The target of the effective application of public governance theory in contemporary China is to prevent and defuse social conflicts. The basis of the effective application of public governance theory is to recognize and generate consensus. To defuse social conflicts and condense consensus， Government's responses under the supervision of citizens and civil society are needed， which could be a feasible path of the effective application of public governance theory in contemporary China.

Key words： contemporary China； public governance theory； effective application； development of democratic politics； conflict； consensus； response

（責任編輯：李 萌）