淺談行政監督的多元與規范

常冉

【摘要】目前，我國的行政監督體制包含外部監督系統和內部監督系統，呈現多元的監督樣態，有效規范了行政機關的權力，增強了干部的責任心。但行政監督體系仍存在一些缺陷，監督機制不夠完善，仍有濫用私權、貪污、妨害公民合法權益的現象，因此要加強監督機制，多元的監督尚需有效整合，強化各類監督體系之間在運行機制上的溝通和協調，減少彼此的摩擦和沖突，保證行政權力合法高效行使，從而維護公民合法利益，提升行政機關的形象，保障國家的安定有序發展。

【關鍵詞】行政監督；多元化；規范監督

一、行政監督的內涵

新中國成立開始，我國就擁有了行政監督體制，經過幾十年的不斷建設，已形成了帶有中國特色的包含外部監督系統和內部監督系統的多元監督體制。所謂行政監督，“從廣義上說是各種社會力量，包括國家執行、權力機關，社會和個人對行使權利的機構和人員進行監督”。從狹義上來講，則指內部監督，即上下級監督和部門間的監督，比如監察、審計部門對行政機構的監督。行政監督主要行使行政監察權力，包括檢查行政機關是否遵守法律規定，按照政府法令工作的問題；受理行政人員不服主管行政機關給予行政處分的申訴；受理公民對行政工作人員的控告、檢舉以及調查處理違反行政紀律的行為，還有法律法規規定的由監察機關履行的其他職責。行政監督的根本目的是為了改善行政管理行為，控制其發生過程，從而維護人民合法利益，提升政府在人民心中的形象，樹立法律權威性。

二、行政監督存在的問題

1.各種監督機關間的關系還不夠明確，分工不太合理

各個監督機關間出現問題就互相推諉，不承擔責任的情況。或者出現一個地方多個監督機構同時管理，或者都不管理，造成監督漏洞，使得有些人鉆監督不善的空子，收受賄賂，搞腐敗。例如，不同的監督體系，針對同一個問題持有不同的觀點，認識不一致，造成了彼此間的摩擦、沖突，導致對同一個監督對象出現多種監督意見的不協調現象，使行政監督工作難以真正落實，降低了監督系統的整體工作效能，影響了行政監督的威信和有效性。行政監督只能成為紙上談兵，無法發揮作用。

2.存在雙重領導體制，體現了監督多元無序的問題

監督機構沒有明確的地位和執行權力的獨立性，往往由政府和上級部門雙重管理，即重復監督現象。因此，在行使監督職權時容易受領導意見影響，或者存在心理上的顧慮，難以獨立行使監督權，從而無法提高監督效率并影響司法公正。另外還存在著公民的監督權力不足的問題。代表公民建議的人民代表大會每年一次會議，無法代表公民連續性監督的權力。公民的監督實質上是有名無實，往往無法反映到上級領導處，更甚者打擊報復群眾。種種因素都導致監督沒有權威，時效性低。

出現多元無序狀態以及整合力量不足的問題，根本在于行政監督制度不夠規范，監督彈性過大，法制化程度低。因此制定法律條例和規定，是執行監督職能的前提和保證。監督機關必須以法律為準繩，依據客觀事實進行管理。如果監督法制化程度不高，立法不嚴，就會使得監督部門行使職權時無法可依，缺乏標準，導致監督的隨意性和盲目性，更甚者會產生負向作用，自然就形成了多元監督無序，散亂狀態，要么無人監督，要么重復監督。我國目前的監督法律法規相對來說還比較少，有些領域甚至還是空白的。立法跟不上社會發展的腳步，這種滯后給行政監督帶來了消極的影響，事情的是與非，罪與不罪，合理與否都缺乏了法律標準，沒有明確界限，或是規定不清，都會給監督帶來困難，使得監督混亂。

3.規范行政監督，充分發揮行政監督有效性

（1）重視和加強行政監督立法，實行行政監督的法制化

制定行政監督的法令，是依法實行監督的基礎和保證。法律法規健全，才能提升監督效率，執行權力過程中才能有法可依，有標準可遵循。我國的監督立法機制長期以來都不太健全，而今立法機制越來越無法滿足監督需要，因此法律法規也需要全面制定。不僅需要制定基本法規，還要制定實體法規，行政監督程序法。而目前，最應制定的是部直接管理監督問題的監督法，從中明確監督的主體，明確立法、執法、守法監督三項內容，依法領導監督。“另外還要制定監督的方式，比如將秘密監督和公開監督結合起來，將群眾監督和特定監督機關結合，還可將處罰和教育的處理方式結合起來加以管理監督。

（2）改革雙重領導的體制，建立垂直領導的監督體系

針對行政監督的雙重領導的體制，需要改革此體制，建立垂直領導的監督體系。明確分工，職責分明，讓擁有行政監督權力的機構享有獨立自主的行使權。只有這樣，才能保證監督的時效性。垂直的領導體制直接受上級監督機關管理，地位獨立，自成系統，不會受人情、關系網的影響，也不用擔心得罪領導，或受到打擊報復，這樣才能夠使監督人員毫無顧慮地執行權力，依法辦事。要改革此體制，首先要將監督檢查部門先獨立出來，提升其地位，不隸屬于政府領導，并賦予其相應的職權。另外監督人員的任職和工資發放都由直接上級監督領導管理，這樣不受行政部門的約束，保證其無后顧之憂地行使權利，秉公執法監督。行政監督多元，就要加強整合力度，由統一管理的監督機構對各機關間的職責合理組織、管理、協調和指揮；制定規章制度明確各機關職責，合理分工，各司其職，從而避免沖突監督或無人監督的情況。

（3）提高行政機關行為的透明度和公開性

我國現行的監督體系，整體來說，透明度不高。有些政府部門采取相應的政務公開形式，但公開的程度不夠，并且公開辦事制度還未上升到法律層面，約束力不強，在執行職能時就會出現貪污腐敗的現象。要防止這些行為的產生就要加強監督管理，因此需要政府的行為公開和透明，由社會民眾和輿論監督政府行為，才不至于讓有些官員肆意妄為，走上歧途。要運用法律來約束公開辦事制度，制定專門的政務公開法，明確政務人員活動公開的范圍、內容、程度以及公民在公開政務中的知情和參與的權利。有了法律的約束，人民的權利擁有了法律的保護，就可以通過各種渠道監督政府行為，并明確了行使職權的范圍，從而可預防行政機關越權，濫用職權，失職，腐敗的現象，公民的權利也得到保護，政府也將實實在在為人民服務。除了人民直接監督外，還應加強新聞媒體的輿論監督作用。新聞媒體具有傳遞信息迅速、廣泛、深入挖掘的特點，因此政務辦理過程加強媒體的監督權，便是給處理政務部門無形中施加了壓力，從而也可提高他們的辦事效率，有效地防止失職行為的發生。

（4）提高行政監督人員自身的修養和素質

行政監督，不僅需要法制建設的進一步完善，還需要提高行政監督人員自身的修養和素質。監督工作主要是通過監督人員來實現的。因此對監督人員的素質要特別重視，包括他們的道德作風素質，政治思想素質，文化智能素質和業務技術素質等。對于那些在崗的理論和業務水平還不足要求的監督人員，要加強培訓，通過業務培訓來提高他們的業務水平，辦事能力等基本素質。加強他們的自我修養，養成奮發進取，努力工作的習慣。并要嚴格要求自己，持之以恒。最后，要貫徹國家政策，方針，實事求是的路線，腳踏實地地工作，勤勤懇懇地為人民服務。

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