土地破局之路

張海林

在中國城鎮化如離弦之箭飛奔向前時，無數村莊被圈入城市，它們或藏于高樓大廈背面，成為孤島一般的“城中村”“城郊村”，或遠在深山荒野，逐漸變成“空心村”“老年村”。

2013年1月19日，全國人大財經委副主任委員賀鏗在和訊財經中國年會上表示，城鎮化一定要統籌城鄉建設，重點是改革土地制度。

而對于當下的土地制度，國家發改委城市與小城鎮發展中心副主任喬潤令認為“沒有一個人滿意”，“地方政府不滿意，因為現在對于農民的補償已經達到了投入產出的臨界點了；開發商也不滿意，他覺得土地漲得多，政府收費也很多；農民也不滿意。”喬潤令說，土地制度的變革可能是政府推進新型城鎮化的核心。

土地破局中，不和諧的拆遷令被拆遷者與政府雙方都付出慘痛代價。血的教訓之后，征地制度改革在立法層面邁出步伐，卻尚待進一步推進；而農村宅基地的退出機制、農村土地流轉承包機制、城鄉土地轉換等事關農民利益的制度改革，仍在摸索前行。

強拆的代價

拆村，在一些地方已成為城鎮化進程中的一幕。

2013年1月10日西安市城改辦透露，2012年西安市完成23個城中村的回遷安置，涉及0. 97萬戶、3. 13萬人、241. 85萬平方米；2013年，西安將拆除18個城中村，涉及1. 2萬戶、3. 6萬人。

城中村的原住民或郊外純正的農民與強拆之間的種種矛盾事件時常見諸報端，他們或為宅基地和耕地補償，或為維持自己熟悉的生活習慣，有時甚至不惜賭命一搏。2013年1月9日上午9點，黑龍江肇東市肇東鎮東躍村的部分村民與拆遷辦人員發生沖突，70歲老人段廣發在沖突中受傷身亡。

此前，從2008年的黑龍江東寧、福建泉州，2009年的山東膠州、四川成都、北京海淀，到2010年的江蘇鹽城和東海、江西宜黃，直至2011年的湖南株洲、江蘇灌云等地，自焚等極端方式，屢次撕裂社會底線。而自焚引發的政府高額補償和官員下課，對于處于弱勢的被拆遷者來說，似乎具有某種示范效應，使他們拿性命當賭注，懷著僥幸心理阻擋拆遷，并可能在現場不當處置的刺激之下，一念之差越過生死邊界。

家住北京市宣武區的王雪琴向《瞭望東方周刊》記者回憶2004年的自焚經歷時，直言“遭這個罪，真不如死了”。燒傷多于40%，24小時昏迷又發燒，只知道呻吟“疼”；每次換藥，王雪琴都感覺像往下揭皮似的，嗷嗷直叫……“任何人不要再選擇自焚，代價太大了。”“宜黃事件”中自焚者鐘如琴的妹妹鐘如九對本刊記者說。

對于地方政府而言，高昂的經濟成本往往是極端事件發生繞不開的課題。對于宜黃事件中政府付出的經濟代價，為鐘家提供法律援助的北京市才良律師事務所律師王才亮曾向《瞭望東方周刊》透露，經協調，鐘家與政府簽訂協議，即：死者葉忠誠賠償30萬元；兩名傷者的治療費用政府全包；將來根據傷者治療結果評定傷殘等級；原拆遷計劃失效，將來如果要拆，需先協商一致。

此外，空前的輿論高壓、高風險的職務降免等，亦是地方政府和主持拆遷的官員不得不應對的風險。

目前，黑龍江肇東拆遷致老人死亡案中，5名嫌犯被刑拘、4名干部被處理。宜黃事件時，江西撫州市委在事故一周后對8名責任人作出處理，負有重要領導責任的宜黃縣委書記邱建國、縣長蘇建國被免職和立案調查。政府方面承擔的政治代價和形象代價已顯而易見。

修訂“公平補償”

國務院法制辦于2010年1月29日出臺《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》，歷經2010年兩次公開征求意見后，2011年1月19日國務院第141次常務會議通過《國有土地上房屋征收與補償條例》。

取消行政強制拆遷、被征收方的補償款到位后才能進行拆遷、明確拆遷責任主體、拆遷的補償標準不得低于市場價等，成為此條例中最受關注的亮點。

2013年1月16日，媒體披露，鄭州市委、市政府已下發《關于加強城鄉規劃土地建設管理和投融資工作的意見》于2013年1月1日起開始實施。目前意見全文尚未公開發布，對此有網友在鄭州市網絡問政全媒體平臺“心通橋”上發帖稱“請建委公示此意見全文”，認證為“鄭州建委”的社區管理員回復“已上報鄭州市”。該意見中確定并統一了房屋征收補償標準，規定了貨幣補償和產權調換兩種補償方式。

城市拆遷改造已有新法可依，城鎮化推進中農村集體土地征收的疑難尚無新規界定。當下城鄉結合部、鄉鎮、新城等大量占用集體土地，相比國有土地上房屋征收，農村集體土地或集體土地上房屋的征收更加復雜。

農村集體土地的征收程序和補償標準由現行的《土地管理法》規定，在北京大學法學院憲法學教授張千帆看來，該法從立法理念到具體條款，都存在較多弊端，存在不小的修改空間。比如法律禁止集體土地進入建設用地市場的立法原則；征地補償由政府定，不是市場價；公共利益界定不明確、征地補償不公正、征地程序不科學及救濟程序的不合理等。

按照目前的土地管理法，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。若一畝土地在三年內平均年產值為2000元，得到的補償最多為6萬元。政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉手就可以通過招拍掛以上百萬乃至數百萬元的價格賣給開發商。

扭轉現狀的期待繼而被寄托于法律層面的進一步修改。

2012年12月24～28日，十一屆全國人大常委會第三十次會議召開，《土地管理法修正案（草案）》首次上會審議。相比2009年國土資源部修改了數十條的內部征求意見稿，最終提交常委會的修正案只有一條改動，即有關征地補償標準的第47條，刪去了“按被征收土地的原用途給予補償，補償總和不超過土地被征收前三年平均年產值的30倍”的內容，改為“公平補償”，即按市場價格或同類土地的價格進行補償。

對于此次修訂，2012年年末的人大常委會作初次審議時未做出表決。全國人大常委會法工委副主任闞珂在上述常委會之后接受媒體采訪時說，目前關于征地補償標準的設定仍存在不同意見，二審可能要進一步細化和明確征地補償的計算方法。

而《土地管理法修正案（草案）》能否表決通過，直接關聯《農村集體土地征收和補償條例》的出臺時間。因為條例出臺的必要前提是，作為其上位法的土地管理法在相應的基本原則上作出修訂并給出授權。

問題待解

“大量的農業轉移人口進城之后，宅基地常年閑置，甚至出現了空心村，一些地方承包的土地也荒廢了，鄉村建房，城鎮租房，農民工把在城里掙的錢，在老家蓋房子，但是又沒有人住。”2012年12月8日，全國人大財經委副主任尹中卿在第二屆中國城市管理高峰論壇上說。

尹中卿認為應建立農村土地流轉承包的機制，打通城鄉土地轉化的渠道，統籌城鄉發展。對此，一些地方早有探索，其中頗受爭議的是“土地換社保”的做法。

所謂“土地換社保”，是將農民承包的土地置換為給農民的社保。方案各種各樣，但基本思路是“兩換”：第一，農民放棄宅基地，換取樓房，集中居住；第二，農民交出承包的耕地、林地，換取城鎮居民的社會保障。

“土地換社保”最早在長三角一帶出現，上世紀90年代初，浙江省就為失地農民購買保險，變一次性的土地補償為終生保障，之后在全國多個地方均有類似嘗試。

對于此種城鄉土地轉換的方式，中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇認為“很可能淪為空頭支票”，“現在地方財政非常緊張，農民土地被征過來以后，不可能也沒有一種制度積累下來說這些東西就留給農民做社保，而且現在計算的社保通過物價上漲，根本就不可能養活未來這么大的人群。”

農民住進社區的做法也備受爭議。

從2007年開始，山東省諸城開展農村社區化建設，以兩公里為服務半徑，把全市1249個村莊及有關單位按照地域相鄰、習俗相近的原則，合并形成208個農村社區。每個社區涵蓋5個左右的村莊，大約有1500戶居民，并設有社區服務中心。

拆村并居的背后，目的之一在于將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮建設用地指標。“城鄉建設用地增減掛鉤”是這種做法的共同政策依據。

農民交出土地上樓后，沒有享受到土地增值的利益，物業、水電和燃氣費等開銷以及生活習慣的變化，使得他們對于是否要住進社區持質疑態度。

針對這種矛盾的變通解決思路，出現部分農民自發在其集體所有的集體建設用地和宅基地上建設房產，即所謂的“小產權房”。

“小產權房”在開發過程中，無需繳納類似開發商為獲取土地交給政府的土地使用權出讓金，工程設計建設的投入、配套開發建設費用、應繳納的稅款、營銷費用等房地產商要承擔的成本費用亦大大節省。一旦進入市場銷售，價格比真正的商品房要低很多。而農民通過出售小產權房獲得的收益遠遠高于政府征收土地的補償金額。

截至2011年年底，深圳小產權房違法建筑達到37. 94萬棟，建筑面積達4. 05億平方米，占深圳市總建筑面積的49. 27%。然而，目前“小產權房”的產權歸屬尚“懸在半空中”。

2012年5月“深圳市土地管理制度改革綜合試點”啟動，醞釀了兩年的《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲批，媒體解讀稱“深圳小產權房有望確權”。此后不久，深圳市規劃國土委秘書處副處長李家寶對《中國證券報》記者明確表示：“總體方案并不是一個細則，很多事項需要在實踐中試點和摸索。《方案》才批復，這么短的時間，我們都不知道未來深圳的小產權房將如何處理，媒體的解讀過于超前。”

“目前，本市小產權房的治理政策正處于研究階段，一旦結果公布，將按照國土部要求，選擇部分區域做治理試點，剛開始我們還不會做很大范圍的試點，之后將按照穩步推進的原則解決這些問題。”2013年1月22日，北京市國土資源局局長魏成林在參與政協小組討論時說，北京市已對已售的小產權房進行查處，同時確保在售的房屋中不能再出現小產權房。